Tražilica
 
 
Korisne informacije :: Pojmovnik javnih financija :: Javni sektor
 
javna poduzeća

Kad se govori i piše o javnim poduzećima gotovo je intuitivno jasno da se radi o poduzećima u državnom vlasništvu. No, da li je takva definicija potpuna?

Jedno od najcjenjenijih pomagala na području definiranja pojmova iz državnih financija, A Manual on Government Finance Statistics (Priručnik o državnoj financijskoj statistici) u izdanju Međunarodnog monetarnog fonda ukazuje kako je takva definicija manjkava. Naime, u Priručniku o javnim poduzećima smatraju se cjeline u državnom vlasništvu i/ili pod državnom kontrolom koje prodaju industrijska ili komercijalna dobra i usluge širokoj javnosti, a formirana su kao korporacije. Dilemu izaziva sklop riječi i/ili koji povezuje dvije ključne odrednice javnih poduzeća: državno vlasništvo i državnu kontrolu. Odabir riječi «i» značio bi da su javna poduzeća, poduzeća u državnom vlasništvu i pod državnom kontrolom. Dakle, moraju istovremeno biti zastupljena dva kriterija. Ovdje dileme nema. Čini se, naime, sasvim jasnim da vlasnik imovine ujedno imovinu i kontrolira. No, odabirom riječi «ili» isključuje se zajedničko promatranje pojma vlasništva kontrole. Time samo jedan kriterij postaje dovaljan za određivanje pojma javnog poduzeća. Prema tome, javna su poduzeća ona poduzeća koja su u državnom vlasništvu ili pod državnom kontrolom.

No, pokušajmo prvo slijediti Priručnik u određivanju pojmova kontrole vlasništva.

Mnogo je lakše odrediti vlasnika nekog poduzeća negoli definirati kontrolu države nad nekim poduzećem. Vlasnikom poduzeća smatra se javna vlast ili privatna osoba ako ona posjeduje sve ili većinu (preko 50%) dionica ili druge vrste trajnog kapitala poduzeća.

Kontrola javnih vlasti obično se određuje kao stvaran utjecaj države na sve glavne aspekte poslovanja, a ne samo na upotrebu klasičnih, državnih regulativnih mjera. U Priručniku se naglašava da zajednička odsutnost većinskog državnog vlasništva i kontrole ne treba biti zaustavljena u svim slučajevima klasifikacije javnih poduzeća. U određivanju javnih poduzeća manjinsko vlasništvo države može biti kombinirano s državnom kontrolom. U drugim slučajevima kontrolu je tako teško utvrditi da samo većinsko državno vlasništvo temeljno određuje javno poduzeće. Iz rečenog slijedi da u krajnjem slučaju i poduzeće u privatnom vlasništvu može biti javno poduzeće ako ispunjava uvjet državne kontrole, te proizvodi za široki krug potrošača.

Tako zakonodavstva pojedinih zemalja uvažavaju mogućnost postojanja javnih poduzeća u privatnom vlasništvu. U još uvijek važećem Zakonu o poduzećima i u našem je gospodarskom zakonodavstvu predviđeno da i privatna poduzeća mogu biti javna poduzeća (Sl. 1. 46/90, čl. 2 i čl. 24a).

No, u praksi je drugačije. Zakoni o osnivanju pojedinačnih javnih poduzeća u Hrvatskoj, javna poduzeća određuju kao poduzeća u vlasništvu Republike Hrvatske. Treba napomenuti da mnoga poduzeća u fazi pretvorbe koja su prešla u vlasništvo Fonda za razvoj i čije članove upravnih odbora imenuje Vlada, ispunjavaju kriterije državne kontrole i državnog vlasništva. Ta bi se poduzeća mogla smatrati javnima. No, zakonodavac ih ipak nije imenovao javnim poduzećima. Ona, naime, ne zadovoljavaju posljednji dio definicije (ma koliko on bio rastezljiv) o proizvodnji dobara i usluga za široki broj potrošača.

No, iako se definicijom u Priručniku dopušta i privatno vlasništvo javnih poduzeća, ipak se u obimnoj literaturi iz tog područja obično podrazumijeva da su javna poduzeća, poduzeća u državnom vlasništvu. Vrlo se često javna poduzeća i državna poduzeća upotrebljavaju kao sinonimi. Cijeli sklop pitanja vezan uz loše poslovanje i prijedloge za njegovo poboljšanje identičan je u obje vrste poduzeća. Tako se privatizacija javnih i državnih poduzeća predlaže kao glavni lijek u liječenju njihove niske operativne učinkovitosti.

Ukratko, javno poduzeće, kao što mu i samo ime kaže, predstavlja koncept koji objedinjava elemente javnosti s jedne, i poduzeća, tj. tržišnosti s druge strane.

Tako se elementi javnosti ogledaju u tri točke:

  • najvažnije poslovne odluke donosi država kao vlasnik trajnog kapitala, bilo putem neke svoje agencije, bilo putem upravnih odbora u kojima sjede državni predstavnici. Kriteriji za donošenje odluka nisu vezani isključivo uz financijsku dobit, već i uz šire društvene interese (npr. socijalnu politiku);
  • dobit odnosno gubici poslovanja putem državnog proračuna pripadaju cijeloj zajednici;
  • javno poduzeće je odgovorno za svoje poslovanje cijelom društvu, odnosno parlamentu kao krajnjem „čuvaru“ javnog interesa.

Elementi vezani uz tržišno poslovanje javnog poduzeća trebali bi se odražavati u sljedećim naznakama:

  • očekuje se da javno poduzeće bude financijski zdravo u drugom raku. To znači da je podvrgnuto stalnoj tržišnoj provjeri;
  • cijene koje javno poduzeće naplaćuje trebale bi biti zasnovane na troškovima poslovanja (tj. cijene bi trebale pokriti granične troškove).

Upravo ova dva posljednja kriterija razlikuju javno poduzeće od ostalih javnih djelatnosti kao što su, na primjer, obrazovanje, sudstvo i zaštita okoliša.

Teorijski razlozi za formiranje javnih poduzeća obično se nalaze u postojanju tržišnih neuspjeha, tj. stanja kada tržište proizvodi nezadovoljavajući ekonomski rezultat. To su najčešće tržišna stanja postojanja «prirodnih monopola». Bez regulacije države oni bi proizvodili nedovoljnu količinu proizvoda uz previsoku cijenu. «Prirodni monopoli» koji se najčešće javljaju u javnim komunalnim uslugama kao što su: elektoroopskrba, komunikacije, transportne usluge, vodoopskrba i luke, smatraju se klasičnim primjerima tržišnih neuspjeha koji opravdavaju formiranje javnih poduzeća.

Država često osniva svoja poduzeća i u sektorima izvan komunalnih javnih usluga. Ona obično vjeruje da će posjedovanjem i kontrolom javnih poduzeća pomoći «strateškim» sektorima, dobiti međunarodnu financijsku pomoć koja se teže dodjeljuje malim privatnim poduzećima, pomoći brojčano velikim i ekonomski slabim slojevima pučanstva, održati razinu zaposlenosti te povećati štednju i investicije.

U praksi se naravno postupa sasvim pragmatično i ne vodi se računa o zamršenosti definicija. Tako se javnim poduzećima smatraju ona poduzeća koja su zakonom određena kao takva. Ukratko, najčešće su to poduzeća ti većinskom državnom vlasništvu i pod državnom kontrolom na području ponude javnih, komunalnih usluga.


Literatura:

Bannook, G., Baxter, R. E. and Rees, R., 1977. The Penguin Dictionary of Economics. New York: Penguin Books.
Bos, D., 1985. „Public Sector Pricing“ u: Handbook of Public Economics. New York: North Holland.
IMF, 1986. A Manual of Govennment Finance Statistics. Washington: International Monetary Fond.
Nellis, l. and Shirley, M., 1991. Public Enterprise Reform: Lessons of Experience. Washington: World Bank.
Ramanadham, V. V., 1991. The Economics of Public Enterprise. Lon­don ; New York: Routlege.
Zakon o poduzećima, Službeni list, 46/1990.


autorica: Marina Kesner-Škreb  
izvor: Financijska praksa, 1993, 17 (1), 91-93

 
 
 
Naše stranice koriste kolačiće kako bi Vam omogućili najbolje korisničko iskustvo.
Prihvaćam kolačiće     Postavke kolačića