Tražilica
 
 
Korisne informacije :: Pojmovnik javnih financija :: Fiskalna decentralizacija
 
fiskalno izravnanje

Fiskalno izravnanje je pojam koji označava mehanizam kojim središnja država ublažava nejednakosti proizišle zbog nejednakog rasporeda prihoda na nižim razinama vlasti (NRV). Smanjujući razlike u prihodima na NRV središnja država nastoji smanjiti i razlike u potrošnji. Postoje dvije vrste fiskalnog izravnanja: okomito i vodoravno. Glavni instrument okomitog fiskalnog izravnanja su transferi u obliku dijeljenja prihoda, a vodoravnog fiskalnog izravnanja dotacije. Razlika između dijeljenja prihoda i dotacija nalazi se u činjenici da kapacitet povećanja prihoda od lokalnih poreza nije dovoljan za financiranje javnih usluga na NRV te središnja država dijeli prihode od poreza koje imaju širu poreznu osnovicu u izvjesnom postotku s NRV. Ukoliko se dijeljenjem prihoda ne popuni okomiti fiskalni jaz, središnja država može dodatno dodijeliti dotacije NRV. Glavna svrha dodjele dotacija je postizanje vodoravnog fiskalnog izravnanja kojim se želi pomoći siromašnim lokalnim jedinicama u financiranju javnih usluga. Dotacije se na temelju mjerenja fiskalne nejednakosti (koji uključuje izračunavanje fiskalnoga kapaciteta) izravno dodjeljuju lokalnim jedinicama s ispodprosječnim fiskalnim kapacitetom. U nastavku ćemo pobliže objasniti obje vrste fiskalnoga izravnanja.

Okomito fiskalno izravnanje. Osnovni razlog za okomito fiskalno izravnanje predstavljaju razlike u doznačenim prihodima i rashodima između viših razina vlasti (VRV) i NRV. Većina glavnih poreza je u nadležnosti središnje države dok su rastuće odgovornosti za financiranje rashoda na regionalnim i lokalnim jedinicama, te se veličina okomitih nejednakosti učestalo pojavljuju na NRV. Ukoliko lokalne jedinice povećavaju razinu potrošnje a istovremeno ne povećavaju razinu stopa poreza, okomiti jaz se povećava. Stoga dijeljenje prihoda mora biti uređeno tako da zatvori fiskalni jaz zbog male mogućnosti lokalnih jedinica da povećavaju vlastite prihode ili učinkovito smanje rashode (potrošnju).

Lokalne jedinice posjeduju ovlaštenja za prikupljanje određenih lokalnih poreza. Zbog uske porezne osnovice, razina prihoda od lokalnih poreza može biti niska, te središnja država (ukoliko je potrebno) povećava razinu prihoda lokalnih jedinica dijeljenjem poreza koji imaju širu poreznu osnovicu. Središnje pitanje je koje poreze doznačiti lokalnim jedinicama, a koje ostaviti u nadležnosti središnje države (the tax assigment problem).

Učinkovitim dijeljenjem prihoda izravnavaju se okomite nejednakosti odnosno jaz između definiranih odgovornosti za rashode nižim razinama vlasti i doznačenih prihoda koje NRV dijele s VRV (Bird, Ebel i Wallich, 1995). Ukoliko ne postoje objektivni kriteriji dodjele prihoda za popunjavanje fiskalnog jaza, financiranje deficita na NRV može se ostvariti povećanim zaduživanjem lokalnih jedinica u zemlji i inozemstvu. Povećano zaduživanje lokalnih jedinica može dovesti do makroekonomskih poteškoća uvjetovanih povećanjem ukupne razine javnog duga.

Na temelju zakona kojim se obično regulira financiranje lokalnih jedinica, nižim razinama vlasti dopušteno je samostalno raspolaganje pojedinim poreznim prihodima. Niže razine vlasti imaju pravo određivati poreznu osnovicu i stope poreza, ali središnja država nadzire ukupni iznos poreza kroz naknadnu kontrolu ukupne potrošnje (rashoda) svake lokalne jedinice (Peacock, 1973). U dosta se slučajeva glavni dio financiranja rashoda niže razine vlasti ostvaruje na temelju prihoda prenesenih od središnje države, kojeg određuje porezna uprava središnje države. Svako područje ima pravo na stalni postotak državnih poreza koji se određuje formulom koja odražava fiskalne mogućnosti područja. Ukoliko je potrebno, područja mogu dodatno primati dotacije.

Dijeljenje prihoda (revenue sharing) može biti određeno kao porez po poreznoj osnovici (tax by tax basis) ili kao zajednički fond prihoda (pool arrangements). U prvom slučaju, dio x određenog poreza (na primjer PDV-a) može se obračunati središnjoj državi, a ostatak (100-x) NRV u kojima su prihodi nastali. Različiti udio NRV može se koristiti u porezu na dobit i drugim porezima. U slučaju zajedničkog fonda prihoda svi zajednički porezni prihodi (PDV, porez na dobit, na dohodak i dr.) uplaćuju se u fond i dijele u skladu s određenom formulom. Ako x posto fonda ostaje središnjoj državi, a preostali dio se dodjeljuje prema izvedenoj osnovi (koja je u skladu s područjima na kojima je ostvarena) tada je ekvivalent x (100-x) primjenjiv za porez iz zajedničkog fonda.

Dijeljenje prihoda odnosno podjela odgovornosti za prikupljanje i raspolaganje poreznim prihodima između središnje i nižih razina vlasti model je koji koriste mnoge zemlje kao npr. Njemačka, Austrija, Danska, Španjolska, Poljska, Madžarska, Hrvatska i druge. Mehanizam dijeljenja prihoda vidi se u stabilizacijskom učinku. Određujući stope poreza i dijeleći poreznu osnovicu između viših i nižih vlasti, središnja vlast postiže jednostavan učinak kontrole i utjecaja na poreze, i visinu prikupljanja poreza mijenjanjem stopa ili odnosa u poreznim prihodima koji ostaju na NRV. I drugi porezi osim poreza na dohodak mogu se dijeliti između viših i nižih razina vlasti. Njemačka je primjer zemlje u kojoj je i porez na dodanu vrijednost predmet raspodjele između viših i nižih razina vlasti. Raspodjela nije stihijska, nego je zadana formulom na temelju porezne osnovice i broja stanovnika koji određuju stupanj preraspodjele poreza među pojedenim područjima.

Vodoravno fiskalno izravnanje. Razlike u stupnju razvoja između pojedinih područja države utječu na potrebu ublažavanja nejednakosti proisteklih iz različitih prirodnih, demografskih, ekonomskih i političkih uvjeta u kojima su se pojedina područja razvijala. Stoga su dotacije neophodne siromašnim lokalnim jedinicama, odnosno onima čiji kapacitet povećanja prihoda od lokalnih poreza koje plaća lokalno stanovništvo nije dovoljan. Povećanje kapaciteta prihoda lokalnih jedinica odgovara iznosu danih transfera od središnje države kojim se osigurava financiranje nižih razina vlasti (Bird i Wallich, 1992).

U praksi postoje dva načina dodjele dotacija: dotacije od središnje države i dotacije između regija koje se daju izravno siromašnim jedinicama na kooperativnoj osnovi (npr. u Njemačkoj). Oba oblika imaju svojih prednosti ukoliko je dodjela dotacija jasna i transparentna.

U literaturi kao i u praksi većine zemalja postoji više dokaza kako je transfere lokalnim jedinicama bolje dodjeljivati s razine regija nego sa središnje razine. Boljim poznavanjem financijskih prilika lokalnih jedinica na svom području, regije mogu transferima kroz preraspodjelu izvora pomoći lokalnim jedinicama s manjim fiskalnim kapacitetom i izazvati pozitivni učinak ujednačavanja prihoda lokalnih jedinica na cijelom svom području. Međutim, u mnogim državama nema političke suglasnosti koja bi omogućila dvostruki pristup kod dodjele dotacija. Stoga se dotacije obično dodjeljuju od središnje države lokalnim jedinicama. Pobliže ćemo objasniti drugi pristup, dodjelu dotacija od središnje države nižoj razini vlasti.

Dotacije (grants) određeni su iznos sredstava koje središnja država daje lokalnim jedinicama na temelju mjerenja fiskalne nejednakosti (Oates, 1972). Kao uobičajena mjera fiskalne nejednakosti između lokalnih jedinica koristi se fiskalni kapacitet. Fiskalni kapacitet je sposobnosti lokalnih jedinica da prikupljaju prihode iz vlastitih izvora, te sposobnost za financiranje javnih usluga. Stoga se korištenjem dotacija prilagođavaju razlike u mogućnostima financiranja osnovnih javnih usluga između lokalnih jedinica (Hyman, 1990). Budući da dotacije služe za fiskalno izravnanje, pravo na takav udio ostvaruju samo one lokalne jedinice koje imaju ispodprosječan fiskalni kapacitet, odnosno koje vlastitim prihodima ne mogu pokriti potrebnu proračunsku potrošnju.

Za provedbu programa fiskalnog izravnanja koji uključuje dotacije donositelji odluka na središnjoj državnoj razini zahtijevaju točno fiskalno stanje lokalnih jedinica. Takve mjere fiskalnog stanja su neophodne, prvo kod prosudbe veličine fiskalnih nejednakosti i potrebe za državnom akcijom i drugo, za izradu odgovarajuće formule kojom se rješavaju ove nejednakosti.

Središnji su problemi mjerenje fiskalne nejednakosti i pitanje izbora najboljeg načina dodjele sredstava, odnosno treba li odluka o dotacijama biti regulirana nekim kriterijima ili prepuštena odluci središnje države (Bird, Ebel, Wallich, 1995). Kao mjere fiskalne nejednakosti koriste se kapacitet povećanja prihoda i potrebni rashodi. Obje mjere izražene su u novčanoj jedinici po stanovniku i odražavaju utjecaj socioekonomskih čimbenika, kao što su dohodak i stopa siromaštva koje su izvan kontrole lokalnih vlasti (Ladd, 1994).

U razvijenim zemljama koriste se posebne alokacijske formule za izračunavanje dotacija lokalnim jedinicama. Formula za raspodjelu utemeljena je na pristupačnoj mjeri fiskalnog kapaciteta koji se obično mjeri kao razina dohotka ili prihoda po stanovniku i potreba lokalnih jedinica (Oates,1972). Korištenje alokacijske formule omogućava da se sredstva raspodjeljuju lokalnim jedinicama obrnuto proporcionalno njihovim fiskalnim kapacitetima, a izravno proporcionalno njihovim fiskalnim potrebama (Break, 1980).

Procjena fiskalnog kapaciteta i rashoda mora biti neovisna od lokalnih jedinica i zadržana na razini središnje države. Ukoliko se ovaj kriterij zanemari, postoji opasnost od utjecaja i manipuliranja od strane primatelja dotacija (lokalnih jedinica).

Države u svojim zakonima kojima reguliraju financiranje lokalnih jedinica posebno reguliraju i određuju mjerila za fiskalno izravnanje. U praksi složenih državnih zajednica obično se primjenjuju formule kojima se sredstva doznačavaju nižim razinama vlasti. Zemlje u tranziciji aktivnije su prišle reguliranju sustava fiskalnog izravnanja, ali praksa tih zemalja pokazuje da je izuzev nekoliko zemalja (Poljska, Madžarska) dodjela dotacija utemeljena na ad hoc odluci a ne prema formuli.

Na kraju treba istaknuti da je izvjesni stupanj razlika između prihoda i rashoda neizbježan u svim složenim zajednicama. Stoga je neophodna učinkovita središnja porezna uprava koja doprinosi rješavanju problema okomite i vodoravne fiskalne nejednakosti. Nakon uređenja porezne odgovornosti, dijeljenje prihoda i dotacije mogu ispraviti nastale nejednakosti. Poteškoće u uređenju sustava transfera ili sukob oko zahtjeva za povećanjem prihoda NRV znači da dijeljenje prihoda i mehanizam dotacija nije u potpunosti riješio problem fiskalnog izravnanje.


Literatura:

Bird R. and Wallich, C. I., 1992. Fiscal decentralization and Intergovernmental Relations in Transitions Countries. Washington D.C.: World Bank.
Bird, E. M., Ebel, R. D. and Wallich, C. I., 1995. Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies. Washington D.C.: World Bank.
Break, F. G., 1980. Financing Government in a Federal System. Washington D.C.: The Brookings Institutions.
Hyman, D. N., 1990. Public Finance: A Contemporary Application of Theory to Policy. Orlando: The Dryden Press.
Ladd, H., 1994. „Measuring Disparities in Fiscal Condition of Local Government“ in: J. E. Anderson, ed. Fiscal Equalization For State and Local Government Finance. Connecticut: Preager, 1-21.
Peacock, A., 1973. Economic Policy and The Finance of Intermediate Level Governments. Heslington: Institute of Social and Economic Research and Department of Economics, University of York.
Snah, A., 1997. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Emerging Market Economies. Washington D.C.: World Bank.
Stiglitz J. E., 1986. Economic of the Public Sector. New York: Northon & Company.
Ter-Minessan, T., 1997. „Intergovernmental Fiscal Relations in a Macroeconomic Perspective: An Overview“ in: Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington D.C.: International Monetary Fund.


autorica: Marina Kesner-Škreb  
izvor: Financijska praksa, 1998, 22 (4-5), 649-652

 
 
 
Na vaše računalo pohranili smo kolačiće (cookies) kako bi vam pružili bolje korisničko iskustvo.
Smatra se da je korisnik pristupom na stranice www.ijf.hr dao svoju privolu na korištenje kolačića. Više informacija