Tražilica
 
 
Istraživanja :: Dovršena istraživanja :: 1995-2000
 
Reforma mirovinskog sustava i održivi proračun

Voditelj projekta: Predrag Bejaković, Institut za javne financije


Problemi koji se očituju u mirovinskom osiguranju u Hrvatskoj, prisutni na sličan način i u velikom broju drugih zemalja, neposredno su povezani sa starenjem stanovništva. Proces demografskog starenja je društveni fenomen koji je potrebno jasno razlučiti od individualnog starenja - koje je u načelu biološka pojava. Ova je tema vrlo bitna i za nas, jer je u Hrvatskoj (slično kao i u većini industrijskih zemalja), stopa reprodukcije stanovništva osjetno ispod nužnog razine za zadržavanje povoljne dobne strukture. Da bi se usporilo starenje stanovništva, nužan je izuzetan i dugotrajan zaokret u stopama fertiliteta. Zbog starenja stanovništva u idućim desetljećima očekuju se uznemirujući pritisci na proračun zbog potreba mirovinskog i zdravstvenog osiguranja, pa je neophodno usklađivati fiskalne potrebe s fiskalnim mogućnostima. Zbog navedenih demografskih kretanja i neodrživosti postojećeg stanja mirovinskog sustava Hrvatska upravo provodi njegovu reformu.

Državni proračuni industrijskih zemalja naročito rastu od šezdesetih godina ovog stoljeća. U početku je bio uravnotežen rast i prihoda i rashoda, ali od sredine sedamdesetih rashodi počinju rasti znatno brže od prihoda. Državni izdaci narasli su s prosječnih 30 posto DBP-a 1960. na preko 50 posto DBP-a sredinom devedesetih. U Švedskoj iznose čak 70 posto, a u Belgiji, Francuskoj, Italiji i Nizozemskoj preko 55 posto.

Brži rast rashoda od prihoda uzrokuje javni dug. Prosječni javni dug industrijskih zemalja je od 40 posto DBP-a 1980. narastao na 70 posto DBP-a 1995. godine. Zemlje poput Belgije, Kanade, Grčke i Italije imaju bruto javni dug koji je veći od samog DBP-a. Podaci bi djelovali još katastrofalnije kad bi se tom javnom dugu pridodale i nepokrivene obveze mirovinskih sustava. Izdaci za mirovine i socijalnu skrb jedan su od osnovnih uzročnika rasta javnog duga. Ne zabrinjavaju pritom samo trenutni izdaci, već i tzv. nevidljivi dug. Država svojim današnjim obećanjem isplate mirovina i zdravstvene skrbi umirovljenicima u budućnosti, sama utječe na stanje svog budućeg proračuna. Sa starenjem stanovništva bit će sve više starih ljudi koje će trebati uzdržavati, sve manji broj stanovnika koji će raditi i plaćati poreze i doprinose za sve veća izdvajanja za mirovine. Taj budući rast obveza uz istovremeno smanjenje prihoda naziva se nevidljivim dugom.

Prema procjeni Međunarodnog monetarnog fonda obveze mirovinskih sustava u većini industrijskih zemalja sredinom devedesetih iznose gotovo 70 posto DBP-a. U Francuskoj, Njemačkoj i Japanu obveze mirovinskog sustava premašuju 100 posto DBP-a i veće su od vidljivog državnog duga. To jednostavno znači da suvremeni mirovinski sustavi nadmašuju financijske mogućnosti i najrazvijenijih zemalja. Buduće generacije radnika suočit će se s mnogo većim poreznim opterećenjima ili znatno smanjenim pravima.

Osnovne odrednice mirovinskog sustava su: (1) stopa doprinosa, (2) odnos prosječne mirovine i prosječne plaće, (3) dob odlaska u mirovinu i (4) indeksna formula kojom se mirovine prilagođavaju troškovima života. Promjena bilo koje od tih odrednica može presudno utjecati na mirovinski sustav i na njegov odnos s državnim proračunom. Najveći problem koji se tu javlja je razlika između potrebne stope doprinosa koja u dugom roku neće dovesti do mirovinskog duga iznad početne razine i stope doprinosa predviđene postojećim zakonom. Kako ne bi došlo do velikog zaostajanja potrebno je povećati doprinose ili smanjivati mirovine. U Hrvatskoj je gotovo nemoguće povećavati stope doprinosa za mirovine jer su one već sada visoke i vjerojatno ne zadovoljavaju kriterije jednakosti i pravednosti, a ujedno su i destimulativne. Stoga se naglasak u reformama stavlja na prilagođavanje mirovine i dobne granice. Moguće je smanjenje prosječne mirovine u odnosu na prosječnu plaću ako se čini da je dovoljno visoka, usporavanje prilagođavanja mirovine troškovima života, čvršće povezivanje individualnih mirovinskih doprinosa s koristima - ulaganje dijela doprinosa na individualne umirovljeničke račune - i poticanje osobne odgovornosti za mirovine.

Prijelaz sa sadašnjeg pay-as-you-go sustava (sustav isplate mirovina iz tekućih prikupljenih sredstava) na potpuno utemeljeni sustav (kapitalizirani sustav neposrednih računa) s više razina osiguranja može: (1) izazvati značajne transakcijske troškove, (2) izazvati socijalne napetosti (zato je potrebna istovremena reforma čitavog socijalnog sustava - prava koja više neće biti obuhvaćena u mirovinskom sustavu istovremeno se moraju regulirati u sustavu socijalne, zdravstvene ili invalidske skrbi), te (3) stvoriti veća opterećenja za određene dobne skupine. U Hrvatskoj kao i u drugim zemljama u tranziciji postoji dodatni problem povjerenja u banke i druge financijske institucije koje bi trebale voditi računa o izdvojenim sredstvima.

Iako se svi nabrojeni vidovi problema moraju uzimati u obzir, mirovinska reforma se ne smije odlagati. Odgađanje, pogotovo već najavljene reforme, stvara veliku nesigurnost, onemogućuje pojedincu da racionalno planira svoju mirovinu, pogoršava fiskalni deficit, itd. Stoga će prilagođavanje koje će se kad-tad morati poduzeti, neminovno biti još okrutnije. Ako se reforma u industrijskim zemljama odgodi 10 godina porast tog pokazatelja iznosit će 0,7 posto BDP-a, ako se odgodi 30 godina, porast će iznositi 4,5 posto BDP-a. Za Njemačku ti porasti iznose 1,3 i 9,5 posto BDP-a.

Uza sve probleme što ih imaju razvijene industrijske zemlje, Hrvatska kao i druge zemlje u tranziciji ima i dodatne probleme. S prilagođavanjem tržišnom gospodarstvu od početka devedesetih godina naglašeno je: (1) pojačano prijevremeno umirovljenje i invalidsko umirovljenje kojim se rješava problem nezaposlenosti, ali i invalidsko umirovljenje koje je posljedica rata, (2) izbjegavanje plaćanja doprinosa zbog bujanja nelegalnog sektora, rada na crno, loše državne uprave, korupcije, itd., ali i zbog nepovjerenja u postojeći mirovinski sustav, (3) državno zaostajanje u isplatama mirovina i usklađivanju s inflacijom zbog nedostataka sredstava u proračunu.

I zemljama u tranziciji se kao jedino rješenje nameće manje ili više radikalna reforma mirovinskog sustava. Pritom je bitno:

  • u zemljama gdje su mirovine male u usporedbi s prosječnom plaćom, reformom mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi osigurati zaštitu najugroženijim stanovnicima
  • osigurati da mirovina ovisi o davanjima u prošlosti
  • smanjiti poticaje ranijem umirovljenju
  • pomaći na gore dobnu granicu umirovljenja
  • poboljšati ubiranje i kontrolu ubiranja doprinosa privatnog sektora
  • pozorno regulirati upravljanje sredstvima mirovinskih fondova u uvjetima nerazvijenog, nestabilnog bankovnog i financijskog sustava koji je proigrao povjerenje stanovništva, i konačno
  • maksimalno ograničavati opterećenje proračuna u kojem ionako nema dovoljno sredstava.

Jedan od ključnih razloga reforme mirovinskog sustava je smanjenje oslanjanja na proračun. Pretjerano opterećenje proračuna utječe na rast fiskalnog deficita koji onda stvara poremećaje kao što su: istiskivanje privatnog sektora, rast proračuna, zaduživanje, inflacija, smanjenje gospodarskog rasta i pad životnog standarda. Proračun u Hrvatskoj je već i ovako velik i k tome pokazuje sklonost daljnjem rastu. Iako su hrvatski podaci zbog načina izračuna dosta nepouzdani i neusporedivi s drugim zemljama, može se uz prilične ograde reći da je državni proračun u Hrvatskoj iznosio 27,1 posto DBP-a 1994, 29,6 posto 1995. i 30,6 posto 1996. Konsolidirani državni proračun središnje države iznosio je 43,3 posto BDP-a 1994., 46,7 posto 1995. i 47,6 posto 1996. Premda potrošnja države kao što smo vidjeli iz gornjeg teksta raste i u najrazvijenijim državama svijeta, pa neke od tih država imaju i veći udio državne potrošnje u BDP-u od Hrvatske, posljedice po gospodarstvo nisu jednake. U Hrvatskoj, naime, nema razvijenog financijskog tržišta i slab je priliv stranog investicijskog kapitala, pa je količina sredstava raspoloživih za investicije uglavnom ograničena unutrašnjim mogućnostima. Hrvatska si dakle ne može dopustiti ogroman državni proračun. A kako su izdaci za mirovinsko osiguranje presudni za veličinu državnog proračuna, potrebno je točno utvrditi obveze mirovinskog sustava danas i u narednim razdobljima, te njihov odnos prema proračunu. Rashodi za mirovine u Hrvatskoj su 1996. godine iznosili 21,4 posto ukupnih rashoda konsolidiranog državnog proračuna, a razlika rashoda nad prihodima iznosila je 1,8 posto konsolidiranog državnog proračuna. Pri budućim analizama mogu se koristiti iskustva zemalja u kojima su korišteni generacijski računi i u kojima se potiče veća fiskalna odgovornost.

Od četiri moguće odrednice mirovinskog sustava (stopa doprinosa, odnos prosječne mirovine i prosječne plaće, dob odlaska u mirovinu i formula za prilagođavanje mirovine životnim troškovima) novi hrvatski zakon mijenja čak tri odrednice. Nepromijenjenima (zasad) ostaju tek stope. To je dobro, jer već i postojeće stope potiču izbjegavanje plaćanja doprinosa. Bez prethodnih temeljitih proračuna i postizanja povjerenja javnosti u novi mirovinski sustav, stope ne bi trebalo olako mijenjati.

Glavni dijelovi istraživanja:

  1. analiza postojećih i budućih društveno-gospodarskih uvjeta
  2. kratki opis postojećeg mirovinskog sustava, utvrđivanje problema i prijedlozi promjena; 
  3. opis sustava financiranja mirovinskog osiguranja;
  4. analiza postojećeg financijskog stanja s posebnim osvrtom na razvoj u posljednjih deset godina;
  5. opis demografskih i gospodarskih pretpostavki nužnih za procjene;
  6. demografske i financijske projekcije ukoliko bi se zadržalo postojeće stanje;
  7. iskustva mirovinskih reformi u odabranim zemljama, dobre i loše strane pojedinih mjera; 
  8. financijska analiza mirovinske reforme i procjena financijskih posljedica predloženih rješenja; 
  9. zaključna razmatranja i preporuke (u prvom redu adekvatnost predloženih rješenja, regulativa i mjere investicijske politike vezane uz sigurnost ulaganja i visinu povrata i drugo).

Ovim bi se projektom detaljnije izračunali pokazatelji uz pomoć kojih bi se mogli dobiti dugoročno pouzdaniji podaci za postavljanje realnih okvira novom mirovinskom sustavu. Projektom bi se pokušali procijeniti transakcijski troškovi, trošak mirovinskog sustava u Hrvatskoj uopće, proučiti posljedice promjena na određene dobne skupine, kao i obuhvatiti u Hrvatskoj uvelike neriješena pitanja: poput raspolaganja (čuvanja i oplođivanja) prikupljenih sredstava, poboljšanja ubiranja i kontrole ubiranja doprinosa, te mogućnosti daljnjeg opterećivanja državnog proračuna (izračuni za svaku predviđenu mogućnost, po iznosima, godinama, itd.).

U Projektu bi se primijenio odgovarajući kvantitativni model pod nazivom "Model procjene proračuna" (Social Budget Modelling) koji je izradila Služba za financijske, aktuarijske i statističke poslove Međunarodne organizacije rada. Prvi korak u primjeni tog modela je oblikovanje proračuna kao obračunske matrice, koja obuhvaća podatke o prihodima i rashodima za sve funkcije koje se financiraju iz proračuna. Najvažniji korak u tome je povezivanje agregatnih podataka o izdacima i prihodima kako bi se odredile potrebne varijable u projekcijama i simulaciji. Model omogućava predviđanja razvoja postojećeg sustava socijalne skrbi u širem smislu uz zadržavanje sadašnjih uvjeta, kao i usporednu analizu različitih oblika socijalne zaštite uz jasno definirane pretpostavke. Model je dovoljno jednostavan, transparentan, robusan i pouzdan. Sastoji se od četiri podmodela: modela kretanja stanovništva i radne snage, modela ekonomskih pokazatelja, modela sustava socijalne skrbi u širem smislu i institucionalnog obračunskog modela. Pomoću podmodela mogu se procijeniti određeni specifični pokazatelji, na primjer, u podmodelu kretanja stanovništva i radne snage odrednice radne snage po dobi i spolu. Pritom postoje jasne vidljive veze između pojedinih podmodela.

U Projektu bi se uz Model procjene proračuna, koristile metode kvantitativne ekonomike, tablica vjerojatnosti života i nacionalnih računa. Postojeći model je prilagođen za procjene do 20 godina, jer će u tom razdoblju većina sadašnjih korisnika pojedinog oblika prava u mirovinskom sustavu "izaći" iz sustava. Model, inače, omogućava uspješno procjenjivanje i na mnogo duže razdoblje.

Model se temelji na raspolaganju i unošenju tri grupe podataka:

  1. podataka i procjena kretanja stanovništva i radne snage;
  2. makro-ekonomskih pokazatelja i procjena;
  3. podataka o sustavu socijalne skrbi u širem smislu.

U Hrvatskoj demografski podaci se temelje na popisu iz 1991. godine, što je sigurno ograničavajući čimbenik, jer je stanovništvo Hrvatske uslijed ratnih zbivanja sigurno doživjelo brojne promjene kako u apsolutnom broju tako i u dobno-spolnoj strukturi. Bez obzira na navedena ograničenja, mogli bi se uz određene korekcije koristiti raspoloživi podaci, pogotovo što se najvažniji demografski podaci relativno sporo mijenjaju (stopa aktivnosti, prosječno trajanje života, spolna struktura stanovništva).

Makro-ekonomski pokazatelji obuhvaćaju kretanje bruto domaćeg proizvoda (koji je najvažnija egzogena varijabla u modelu) uz koji se može procijeniti kretanje plaća, inflacije, kamatnih stopa i slično.

U prikupljanju i razradi podataka o sustavu socijalne skrbi u širem smislu potrebno je provoditi analizu po funkcijama (na primjer, rizici i potrebe vezane uz sustav zdravstvene zaštite, dugotrajna prava - starosne mirovine, invalidnine, obiteljske mirovine; vremenski ograničena prava - naknade za bolovanja, za porodiljski dopust, novčane naknade za nezaposlenost; socijalne pomoći i slično) i po ustanovama koje su nadležne za određene oblike zaštite i prava (Mirovinski fond, Zavod za zapošljavanje itd). Pomoću modela može se s potrebnom pouzdanošću procijeniti broj osoba koje plaćaju doprinos za mirovinsko osiguranje, broj korisnika prava u mirovinskom sustavu, potrebna sredstva za zadovoljavanje prava, raspoloživa sredstva koja bi se ostvarivala uz zadržavanje postojećeg sustava ili njegovu promjenu itd.

Ovo je istraživanje vrlo bitno za ispravno oblikovanje ukupne gospodarske politike države. Njegova je primjenjivost velika za Vladu Republike Hrvatske, tako i posebno za Ministarstvo financija, Ministarstvo rada i socijalne skrbi, Ministarstvo gospodarstva, Fond mirovinskog i invalidskog osiguranja itd.

 
 
Naše stranice koriste kolačiće kako bi Vam omogućili najbolje korisničko iskustvo.
Prihvaćam kolačiće     Postavke kolačića