Kad se govori i piše o javnim poduzećima gotovo je intuitivno jasno da
se radi o poduzećima u državnom vlasništvu. No, da li je takva
definicija potpuna?
Jedno od najcjenjenijih pomagala na području definiranja pojmova iz
državnih financija, A Manual on Government Finance Statistics
(Priručnik o državnoj financijskoj statistici) u izdanju Međunarodnog
monetarnog fonda ukazuje kako je takva definicija manjkava. Naime, u
Priručniku o javnim poduzećima smatraju se cjeline u državnom vlasništvu
i/ili pod državnom kontrolom koje prodaju industrijska ili komercijalna
dobra i usluge širokoj javnosti, a formirana su kao korporacije. Dilemu
izaziva sklop riječi i/ili koji povezuje dvije ključne odrednice javnih
poduzeća: državno vlasništvo i državnu kontrolu. Odabir riječi «i»
značio bi da su javna poduzeća, poduzeća u državnom vlasništvu i pod
državnom kontrolom. Dakle, moraju istovremeno biti zastupljena dva
kriterija. Ovdje dileme nema. Čini se, naime, sasvim jasnim da vlasnik
imovine ujedno imovinu i kontrolira. No, odabirom riječi «ili»
isključuje se zajedničko promatranje pojma vlasništva kontrole. Time
samo jedan kriterij postaje dovaljan za određivanje pojma javnog
poduzeća. Prema tome, javna su poduzeća ona poduzeća koja su u državnom
vlasništvu ili pod državnom kontrolom.
No, pokušajmo prvo slijediti Priručnik u određivanju pojmova kontrole
vlasništva.
Mnogo je lakše odrediti vlasnika nekog poduzeća negoli definirati
kontrolu države nad nekim poduzećem. Vlasnikom poduzeća smatra se javna
vlast ili privatna osoba ako ona posjeduje sve ili većinu (preko 50%)
dionica ili druge vrste trajnog kapitala poduzeća.
Kontrola javnih vlasti obično se određuje kao stvaran utjecaj države na
sve glavne aspekte poslovanja, a ne samo na upotrebu klasičnih, državnih
regulativnih mjera. U Priručniku se naglašava da zajednička odsutnost
većinskog državnog vlasništva i kontrole ne treba biti zaustavljena u
svim slučajevima klasifikacije javnih poduzeća. U određivanju javnih
poduzeća manjinsko vlasništvo države može biti kombinirano s državnom
kontrolom. U drugim slučajevima kontrolu je tako teško utvrditi da samo
većinsko državno vlasništvo temeljno određuje javno poduzeće. Iz rečenog
slijedi da u krajnjem slučaju i poduzeće u privatnom vlasništvu može
biti javno poduzeće ako ispunjava uvjet državne kontrole, te proizvodi
za široki krug potrošača.
Tako zakonodavstva pojedinih zemalja uvažavaju mogućnost postojanja
javnih poduzeća u privatnom vlasništvu. U još uvijek važećem Zakonu o
poduzećima i u našem je gospodarskom zakonodavstvu predviđeno da i
privatna poduzeća mogu biti javna poduzeća (Sl. 1. 46/90, čl. 2 i čl.
24a).
No, u praksi je drugačije. Zakoni o osnivanju pojedinačnih javnih
poduzeća u Hrvatskoj, javna poduzeća određuju kao poduzeća u vlasništvu
Republike Hrvatske. Treba napomenuti da mnoga poduzeća u fazi pretvorbe
koja su prešla u vlasništvo Fonda za razvoj i čije članove upravnih
odbora imenuje Vlada, ispunjavaju kriterije državne kontrole i državnog
vlasništva. Ta bi se poduzeća mogla smatrati javnima. No, zakonodavac ih
ipak nije imenovao javnim poduzećima. Ona, naime, ne zadovoljavaju
posljednji dio definicije (ma koliko on bio rastezljiv) o proizvodnji
dobara i usluga za široki broj potrošača.
No, iako se definicijom u Priručniku dopušta i privatno vlasništvo
javnih poduzeća, ipak se u obimnoj literaturi iz tog područja obično
podrazumijeva da su javna poduzeća, poduzeća u državnom vlasništvu. Vrlo
se često javna poduzeća i državna poduzeća upotrebljavaju kao sinonimi.
Cijeli sklop pitanja vezan uz loše poslovanje i prijedloge za njegovo
poboljšanje identičan je u obje vrste poduzeća. Tako se privatizacija
javnih i državnih poduzeća predlaže kao glavni lijek u liječenju njihove
niske operativne učinkovitosti.
Ukratko, javno poduzeće, kao što mu i samo ime kaže, predstavlja koncept
koji objedinjava elemente javnosti s jedne, i poduzeća, tj. tržišnosti s
druge strane.
Tako se elementi javnosti ogledaju u tri točke:
-
najvažnije poslovne odluke donosi država kao vlasnik trajnog
kapitala, bilo putem neke svoje agencije, bilo putem upravnih odbora
u kojima sjede državni predstavnici. Kriteriji za donošenje odluka
nisu vezani isključivo uz financijsku dobit, već i uz šire društvene
interese (npr. socijalnu politiku);
-
dobit odnosno gubici poslovanja putem državnog proračuna pripadaju
cijeloj zajednici;
-
javno poduzeće je odgovorno za svoje poslovanje cijelom društvu,
odnosno parlamentu kao krajnjem „čuvaru“ javnog interesa.
Elementi vezani uz tržišno poslovanje javnog poduzeća trebali bi se
odražavati u sljedećim naznakama:
-
očekuje se da javno poduzeće bude financijski zdravo u drugom raku.
To znači da je podvrgnuto stalnoj tržišnoj provjeri;
-
cijene koje javno poduzeće naplaćuje trebale bi biti zasnovane na
troškovima poslovanja (tj. cijene bi trebale pokriti granične
troškove).
Upravo ova dva posljednja kriterija razlikuju javno poduzeće od ostalih
javnih djelatnosti kao što su, na primjer, obrazovanje, sudstvo i
zaštita okoliša.
Teorijski razlozi za formiranje javnih poduzeća obično se nalaze u
postojanju tržišnih neuspjeha, tj. stanja kada tržište proizvodi
nezadovoljavajući ekonomski rezultat. To su najčešće tržišna stanja
postojanja «prirodnih monopola». Bez regulacije države oni bi
proizvodili nedovoljnu količinu proizvoda uz previsoku cijenu. «Prirodni
monopoli» koji se najčešće javljaju u javnim komunalnim uslugama kao što
su: elektoroopskrba, komunikacije, transportne usluge, vodoopskrba i
luke, smatraju se klasičnim primjerima tržišnih neuspjeha koji
opravdavaju formiranje javnih poduzeća.
Država često osniva svoja poduzeća i u sektorima izvan komunalnih javnih
usluga. Ona obično vjeruje da će posjedovanjem i kontrolom javnih
poduzeća pomoći «strateškim» sektorima, dobiti međunarodnu financijsku
pomoć koja se teže dodjeljuje malim privatnim poduzećima, pomoći
brojčano velikim i ekonomski slabim slojevima pučanstva, održati razinu
zaposlenosti te povećati štednju i investicije.
U praksi se naravno postupa sasvim pragmatično i ne vodi se računa o
zamršenosti definicija. Tako se javnim poduzećima smatraju ona poduzeća
koja su zakonom određena kao takva. Ukratko, najčešće su to poduzeća ti
većinskom državnom vlasništvu i pod državnom kontrolom na području
ponude javnih, komunalnih usluga.