Tražilica
 
 
Korisne informacije :: Pojmovnik javnih financija :: Paralelna ekonomija
 
korupcija

Korupcija spada u pojmove kojima je teško denotativno odrediti sadržaj budući da se njeno značenje mijenja u različitom vremenskom društvenom i političkom kontekstu. Općenito pod korupcijom se podrazumijeva zloupotreba javne službe radi osobne koristi. Postoje međutim određene razlike u određenju koje naglašavaju složenom fenomena korupcije.

Klasično shvaćanje korupcije u političkoj znanosti polazi od ideje o tome da je korupcija izraz kvarenja moralnih vrijednosti društva (Aristotel, Machiavelli, Montesquieu). Korupcija je patološka pojava, sustavna aberacija u kojoj vladajuća politička klasa osobni interes stavlja iznad interesa političke zajednice. U takvom pristupu korupcija se osuđuje kao nemoralna i štetna po političku konstituciju društva. Politička legitimizacija temelji se na činjenici da nositelji političkih funkcija zastupaju interese cjeline političke zajednice, da ne preferiraju osobni ili grupni interes (stranke, kompanije, specijalne interesne grupe).

Pojavom modernog i demokratskog društva sve se više ističe sustavna disfunkcionalnost korupcije. Ona se ne smatra samo moralno štetnom već jednim od uzroka neučinkovitosti države. Korupcija je dakle ponašanje koje je devijacija od normalnog obavljanja javne dužnosti radi osobne (ili druge: obiteljske, porodične, privatne klike, interesne grupe) koristi, ona je kršenje normi radi ostvarenja osobnog interesa. To uključuje djelatnosti kao što su podmićivanje (primanje novca ili druge beneficije čime se utječe na odluku javne vlasti), nepotizam (patronaža i primjenjivanje askriptivnih ili porodičnih kriterija u odlučivanju o javnoj stvari) te zloupotreba položaja za osobnu korist (ilegalno korištenje javnog dobra, usluge ili druge gratifikacije).

Korupcija se također može smatrati posebnom situacijom razmjene u kojoj javni službenik smatra svoj položaj izvorom prihoda i želi uvećati osobni dobitak. U predmodernoj državi smatralo se opravdanim kupovati javne položaje (Montesquie, Bentham), birati službenike prema porijeklu ili stranačkom kriteriju, primjenjivati "kadijinu pravdu" i tretirati građane kao objekt vladanja, a ne kao nositelja suvereniteta. U viktorijanskoj Engleskoj, carskoj Rusiji, Pruskoj ili drugim uređenim državama još i u 19. stoljeću prevladava takav sustav. Sustav profesionalne uprave, slobodne od političkog voluntarizma, u kojem je selekcija i napredovanje u službi utemeljeno na sposobnosti, stručnosti i nepristranosti obnašatelja funkcija u kojem javne službe djeluju prema objektivnim i neosobnim pravilima, pod hijerarhijskim nadzorom, i u kojima se radi za točno određenu plaću, ne podnosi odstupanja radi osobne koristi (korupcije). Stvara se profesionalna i nepodmitljiva uprava, a napušta spoils system (Sjedinjene Države do Pendelton Acta 1883), elektoralni nepotizam (karakterističan za razdoblje III Republike u Francuskoj) ili sustav protekcije (na snazi do 1854. u Engleskoj). Podmićivanje, nepotizam ili zloupotreba javne vlasti prestaju se smatrati normalnim i funkcionalnim te se smatraju štetnim i zabranjenim.

U pravnom pak smislu korupcija se definira na različite načine i kao različita kaznena djela. Standardno određenje zasad je odredba prema kojoj je korupcija:

  • traženje ili primanje izravno ili neizravno javnog dužnosnika ili osobe koja obavlja javnu funkciju, bilo kakve novčane vrijednosti, ili druge povlastice, kao što je dar, usluga, obećanje ili pogodovanje za njega ili neku drugu osobu ili jedinicu, u razmjenu za neki akt ili propust u obavljanju javne dužnosti;
  • ponuda ili jamčenje, neposredno ili posredno, javnom dužnosniku ili osobi koja obavlja javnu funkciju, bilo kakve novčane vrijednosti ili druge povlastice, kao što je dar, usluga, obećanje ili pogodovanje za njega ili neku drugu osobu ili jedinicu, u razmjenu za neki akt ili propust u vršenju javne dužnosti,
  • akt ili propust u obavljanju svojih dužnosti od strane javnog dužnosnika ili osobe koja vrši javnu funkciju u svrhu dobivanja nezakonite pogodnosti za njega ili treću stranu, d) zloupotreba ili pridobivanje imovine koje se izvodi iz nekog akta, kojeg brani ovaj članak; e) sudjelovanje kao pokretač, supokretač, podstrekač, suučesnik ili pomagač ili prikrivač nakon počinjenog djela, ili na bilo koji način, u zamjenu za uzvrat ili u očekivanju uzvrata, za svake suradnje ili zavjere da bi se počinilo neko djelo kojeg brani ovaj članak" (članak VI Interamerican Convention Against Corruption,1997).

U novije vrijeme osobito se naglašava ekonomska analiza fenomena i posljedica korupcije. U tom smislu korupcijom se smatra nastojanje da se radi osobne koristi maksimizira prihod od službe, što onda za posljedicu ima poremećaj u uvjetima tržišne utakmice i ukupnu racionalnost ekonomskog ponašanja. Korupcija je dodatni transakcijski trošak jer unosi neizvjesnost kod izbora alternativa, te zato izaziva neizmjerne štete po efikasnost gospodarstva.

Korupcija u nekim zemljama predstavlja ozbiljan gospodarski i politički problem (la fraude erigee en systeme). To osobito, ali ne isključivo vrijedi za zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji. Mnogi upozoravaju na postojanje tradicije i svojevrsne kulture korupcije. U pojedinim zemljama tradicija podmićivanja postoji stoljećima. Manji ili veći iznosi za mito smatraju se dijelovima normalnog ponašanja. Međutim ma kolika stvarno korupcija postoji kao dio tradicije ona u svom patološkom obliku raste u novoj situaciji, u modernom tržišnom gospodarstvu i državi javnih službi, koja po ničem nije nalik onome na što se tradicija poziva. Tradicija podmićivanja radi toga služi više i prije kao izgovor i alibi onima koji ju koriste.

Nema društva koje moralno ili zakonski prihvatljivim drži zloupotrebu položaja, koje smatra opravdanim da se politički položaj ili javna služba koristi za javno bogaćenje putem komercijalnih ugovora na račun javnog interesa. Moralna kategorizacija takvog ponašanja nigdje nije sporna, a ono što je sporno je sekundarna efikasnost pravnog sustava, otkrivanje, progon i kažnjavanje. Nazvati to tradicijom prikriva glavni dio uzroka (pars pro toto) ali lijepo opravdava incidenciju. U novije vrijeme naglašava se upravo suprotno: velika ponuda i nastojanje globalnih trgovačkih čimbenika da i korupcijom dobiju poslove ili prodaju proizvode čime ruše krhke moralne i zaobilaze pravne zapreke, te stvarno unose korupciju kao element sustava. Takvo ponašanje inducira opću prevalentnost podmićivanja, dodatno slabi učinkovitost sustava pravne države i otvara novi circulos viciosus.

Korupcija je prema navedenom društveni nedostatak, manjak pretpostavki, društvenih normi i vrijednosti koje su potrebne za normalno djelovanje slobodne tržišne privrede (kapitalizma). Zbog posljedica koje korupcija izaziva ona postaje nepodnošljiva smetnja razvitku međunarodnih ekonomskih odnosa. Korupcija je suprotna temeljnim moralnim postulatima kapitalizma koji bogaćenje opravdavaju radom i iskušenjem životnog poziva, vlasništvo smatraju svetinjom i zaštitom privatne sfere, ali otuda i vršenje javnih službi nečim što ne pripada pojedincu kao osobi već nositelju funkcije u ime svih drugih. Tko funkciju koristi za osobni probitak, ugrožava sam temelj struktura vlasti i ekonomije.

U posljednjih nekoliko godina na raznim razinama pokrenuta je politička akcija suzbijanja korupcije. Međunarodne organizacije, pojedine vlade, međunarodne nevladine udruge i organizacije te istaknuti pojedinci inicirali su izradu dokumenata i konkretne akcije za njeno suzbijanje. Korupcija je neprihvatljiva u normalnom tržišnom nadmetanju i treba je eliminirati. Činjenica postojanja svjetskog tržišta znači i to da ono prihvaća samo homogena i neproturječna pravila poslovanja.

Borba protiv korupcije u međunarodnom poslovanju započinje ponovno donošenjem Zakona o sprječavanju korupcije u inozemstvu (Foreign Corrupt Practices Act, 1977). Taj akt zabranjuje američkim kompanijama da ponude, plate, ili obećaju platiti nekom stranom dužnosniku ili činovniku, političkoj stranci političaru ("političkoj osobi") za uslugu utjecaja, dobivanja ili zadržavanja nekog posla ili poslovnog interesa. Taj se zakon primjenjuje na sve kompanije koje imaju udjele ili glavnice registrirane u Sjedinjenim Državama i koje potpadaju pod kontrolu moćne komisije za nadzor financijskog poslovanja (SEC - Securites and Exchange Commission), te postaje praktički nemoguće koristiti korupciju za posticanje poslova. Za američke kompanije pitanje opstanka na kompetativnim tržištima borba je protiv korupcije u tim zemljama, zapravo spasonosna strategija koja osim toga ima i podršku vlade, lokalnog i svjetskog javnog mnijenja.

Ujedinjeni narodi prihvatili su Rezoluciju protiv korupcije i mita1 te deklaraciju o zabrani mita u međunarodnim poslovnim transakcijama.2 Jasno se, između ostalih oblika suzbijanja korupcije, zahtijeva; "pronalaženje načina da se kriminalizira mito i korupcija u međunarodnim komercijalnim transakcijama te se pozivaju sve zemlje i drugi subjekti međunarodnog prava da pojačaju borbu protiv korupcije. U deklaraciji se pozivaju članice da "poduzmu efektivne i konkretne akcije suzbijanja svih oblika korupcije i podmićivanja te svih drugih oblika takvih djelatnosti u međunarodnim transakcijama, osobito nastojeći u primjeni postojećih zakona koji zabranjuju podmićivanje i ohrabrujući prihvaćanje zakona koji to brane, ako takvi zakoni slučajno ne postoje, te pozivaju privatne i javne korporacije, uključivo multinacionalne korporacije i pojedince da rade na postizanju tog cilja".

I Organizacija za međunarodnu suradnju i razvoj (OECD) prihvatila je 1994. Preporuku državama članicama da "poduzmu učinkovite mjere odvraćanja, prevencije i borbe protiv podmićivanja stranih javnih dužnosnika u vezi s međunarodnim poslovnim transakcijama.3 Osim toga pripremljena je - na sastanku ministara u svibnju 1996., zatim sastanku G7 u srpnju - Konvencija za borbu protiv potkupljivanja stranih javnih dužnosnika u međunarodnom poslovanju (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) koja je usvojena na sastanku OECD-a 18. do 21. studenog 1997. godine, Konvencija obvezuje države na prihvaćanje mjera sprečavanja korupcije. Određuju se opći elementi zajedničke kazneno-pravne definicije, a sama činjenica da je za neki posao (za dobivanje ili za održanje posla) mora biti kriminalizirano bez obzira na lokalne običaje, visinu mita, ili druge okolnosti, a visina kazne mora biti adekvatna za slično djelo učinjeno između samih domaćih subjekata. Opći ili specijalni ekonomski interes ili posljedice ne mogu biti isprika ili oslobađati od postupka ili kazne. Dobitka i imovina stečena korupcijom trebaju se konfiscirati. Konvenciju je svečano potpisalo 29 vlada 17. prosinca 1997., a zemlje članice će morati do 1. travnja 1998. godine njene odredbe unijeti u vlastito zakonodavstvo. Uvodi se i stalan nadzor (monitoring) nad primjenom konvencije. Konvencija zahtijeva kriminalizaciju aktivnosti kao što su: podmićivanje, douzimanje vlasništva bez pravične naknade, otvorenu ili prikrivenu preferenciju za lokalne dobavljače, regulativu koja zabranjuje zapošljavanje stranaca, diskriminativnu kontrolu zaštite okoline i drugo. Konvencija je dio MAI strategije (Multilateralni ugovor o ulaganju) čiji je osnovni zahtjev da se stranim investitorima osigura isti položaj kao domaćim investitorima bez posebnih povlastica, unošenje reda u raspisivanje javnih natječaja i slično. Ova konvencija imat će globalni učinak. "Ona će reducirati ponudu jer su zemlje OECD sjedišta multinacionalnih kompanija. Ona će biti značajna i na strani ponude jačajući domaće napore suzbijanja korupcije u zemljama u razvoju i u zemljama tranzicije u središnjoj i istočnoj Europi" (Transparency International, 5.11.1997).4

Svjetska banka jedan je od glavnih pobornika svjetskog pokreta za suzbijanje korupcije. Ona ne može intervenirati u unutarnje odnose i zakonsku regulativu zemalja (barem ne izravno) ali sve više davanje zajmova, osobito uvjete ugovora (klauzule raskida) i sprečavanju prelijevanja tih sredstava u privatne ruke lokalnih političara. "Premda se Svjetska banka ne smije uplitati u politička pitanja svojih članica, budući da je osnovana zbog toga da se sredstva koja daje koriste za namjeravane svrhe, da se ugovori za dobra i usluge izvršavaju na pregledan i svrhovit način, danas banka želi ići i dalje; ona nudi svoju pomoć vladama koje se žele boriti protiv korupcije i naglašava da neće (potcrtano u izvorniku!) tolerirati korupciju u programima koje pomaže.5

Banka nastoji aktivno djelovati na suzbijanju korupcije aktivnom ekonomskom politikom, poticanjem institucionalnih reformi, nadzorom korištenja sredstava i podupiranjem međunarodnih inicijativa nastoji se na racionalizaciji administrativnih postupaka (izbjegavanju "rent-seeking" postupaka), reformi (pojednostavljenju i preglednosti) poreznog sustava uklanjanju administrativne kontrole cijena, poticanje privatizacije državnih poduzeća (uz pozorni nadzor nad tim postupcima koji nose visoki rizik korupcije - coruption risk), te ponudom programa u kojima se ona pojavljuje i kao organizator reformi gospodarskih oblasti u kojima je korupcija uhvatila maha (zaštita okoliša, javne službe). Banka pomaže programe modernizacije proračunskih planova, upravljanja financijama, računovodstva i revizije. Potiču se i pomažu zemlje da provedu reformu platnog sustava javnih službenika. Banka pomaže reforme uprave i pravosuđa, te slobodu medija (EDI training workshops). Također mijenja i svoja unutarnja pravila i postupke dobivanja, isplate, izvještavanja i revizije u skladu s "načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i preglednosti".6 Banka vodi osobitu brigu o etičkim standardima svojih službenika. "Banka može obustaviti svaki zajam u kojem je došlo do ugovora korupcijom ili pronevjerom, ona ima pravo nadgledati račune subkontraktora od izvršavanja ugovora, može isključiti ("crna lista") poduzeća koja se služe korupcijom.7

Na sjednici Međunarodnog monetarnog fonda (IMF) i Svjetske banke (22. rujan, 1997) u Hong Kongu, prva točka zaključaka odnosila se na korupciju. Ministri i guverneri nacionalnih banaka naglašavaju da je korupcija globalni problem i zahtijevaju usklađenu akciju svih zemalja a upućen je poziv svim međunarodnim institucijama osobito bankama i agencijama za promicanje investicija da suzbijaju korupciju. "Korupcija unazađuje ekonomsku efikasnost, otima sredstva od siromašnih i daje bogatima, povećava troškove poslovanja, izopačuje javne rashode i odbija vanjske ulagače. Ona erodira podršku razvojnim programima i humanitarnoj pomoći" (World Bank, 7.listopada l997.)

Vijeće Europe je nakon sastanka ministara pravosuđa na Malti 1994. godine, upravo u okvirima Vijeća Europe, formiralo Multidisciplinarnu grupu za borbu protiv korupcije (GMC) koja je pripremila niz kazneno-pravnih, građanskih i upravnih mjera za suzbijanje korupcije. U Pragu je 11. lipnja 1997. godine održana konferencija europskih ministara pravosuđa s glavnom temom: Veze između korupcije i organiziranog kriminala. Upozoreno je na mogućnost da se, koristeći svoje financijske i druge mogućnosti, organiziram kriminal infiltrira u državne i institucije, osobito korupcijom, i time ugrozi demokratska dostignuća, uspori gospodarski razvoj i potrebne reforme. Podržan je napor stvaranja pravnog temelja za borbu protiv korupcije (okvirna konvencija i konvencija o kriminalizaciji korupcije), ali i ukazano da "bi bili kredibilni međunarodni pravni instrumenti u području korupcije, oni moraju biti popraćeni efektivnim mjerama (P. Leuprecht).8 Potpuna potvrda toga pristupa uslijedila je na sastanku šefova država i vlada (drugi summit) 10. i 11. listopada 1997. godine u Strassbourgu. Pod točkom 2. završne izjave (akcijski plan) - Borba protiv korupcije i organiziranog kriminala zaključeno je "da bi se potaknula suradnja između članica u borbi protiv korupcije, uključivo i njenim vezama s organiziranim kriminalom i pranjem novca, šefovi država i vlada upućuju Odbor ministara da:

  • prije kraja godine prihvate osnovna načela koja će primijeniti u razvoju domaćeg zakonodavstva i prakse,
  • osiguraju brz završetak rada na prihvaćanju međunarodnih pravnih dokumenata predloženih Vijeću Europe u programu Akcije protiv korupcije,
  • bez odgađanja ustroje odgovarajući i učinkovit mehanizam nadzora nad primjenom osnovnih načela i primjene navedenog pravnog instrumentarija. Pozivaju se zemlje da ratificiraju Konvenciju o zabrani pranja novca. Sličan pokušaj da se međunarodnom konvencijom reguliraju standardi, postupci i aktivnosti u borbi protiv korupcije, na poticaj američke vlade uspio je u okvirima OAS (Organizacije Američkih država) i FTAA (Free Trade Areas of Americas). Konvenciju o borbi protiv korupcije IACAC (Udruženje slobodne trgovine Amerike) 29. ožujka 1996. godine potpisala je 21 država, te potom i Sjedinjene države (2.6.1996).9

Čak je i Sveta Stolica svojim aktima proglasila korupciju grijehom i zlom: "Korupcija, kao i politička i ideološka manipulacija u osnovi su suprotne istini: one napadaju same temelje društvene harmonije i umanjuju mogućnost smirenih društvenih odnosa" (Ivan Pavao II, 01.01.1997) ili - Mnoge zemlje karakterizira endemijska korupcija na svim razinama vlasti i društva. Kao rezultat, ljudi se čine bespomoćnima ustati protiv korumpiranih političara, sudaca, upravnika i birokrata. Situaciju dodatno usložnjavaju druge podjele među ljudima. U mnogim slučajevima udružuju se multinacionalne i domaće organizacije, agencije i industrijski koncerni radi poticanja jednostranog i sekcijskog razvoja koji više koristi bogatima nego siromašnima. Zato siromašni ostaju u svom siromaštvu ili postaju još siromašniji" (Sinoda azijskih biskupa).

1 United Nations Resolution Against Corruption and Bribery, 51/191

2 UN Declaration against Corruption and Bribery in International Commercial Transaction,

3 OECD Government Agree to Combat Bribery, SG/P 36 (1994).

4 Transparency International je međunaarodna nevladina, neprofitna, nepolitička organizacija osnovana 1993. godine, koja se bori za suzbijanje korupcije. zajedno s nekimd rugim udrugama (International Chember of Commerce) i udrugama poslodavaca potiče različite mjere za suzbijanje korupcije. objavljuje izvještaj (rang-listu zemalja) o raširenosti korupcije i modelske akte ugovora i zakonodavstva.

5 The World Band group: Corruption - a Major barrier to Sound and Equitable Development, Oct. 07, 1996.

6 The World Bank group: Corruption - a Major barrier to Sound and Equitable Development, Oct. 07, 1996.

7 Promijenjena pravila već su primijenjena. Argentina će ponovno dobiti odobrenja kredita kad priloži dokaze o većoj javnosti proračunskih troškova, formiranju posebnog sudskog nadzora nad upravnim odlukama, i poduzimanju efektivnih mjera samostalnosti sudstva (New York Times, 15.07.1997). IMF je suspendirao kredit Keniji pod obrazloženjem da nije dovoljno poduzela protiv korupcije i otvorila javnosti uvid u izvještaje o reviziji i postupcima u slučajevima evidentne korupcije (Le Mond, 3.kolovoz, l997.)

8 "Ono što želimo izgraditi u Europi je demokracija a ne kleptokracija", P. Leuprecht, 21. Ministarska konferencija, Prag, 10. lipnja, 1995.

9 Dokument je podržala i Svjetska banka, Međunarodni monetarni fond, Banka za međunarodni i razvoj (IDB).


Literatura:

Heidenheimer, A., Johnston, M. and Le Vine, V., 1997. Political Corruption. London: Transaction Publishers.
Rose-Ackerman, S., 1978. Corruption, A Study in Political Economy. New York: Academic Press.
Cartier-Bress, J., 1997. Pratiques et controle de la corruption. Paris: Montchrestien.
Brünner, C., 1981. Corruption und Kontrole. Köln: Böhlau Verlag.
Tong, D. V., 1994. Corruption & Democracy. Budapest: COLPI.


autor: Josip Kregar 
izvor: Financijska praksa, 1997, 21 (5-6), 893-898

 
 
 
Naše stranice koriste kolačiće kako bi Vam omogućili najbolje korisničko iskustvo.
Prihvaćam kolačiće     Postavke kolačića