Tražilica
 
 
Istraživanja :: Dovršena istraživanja :: 1995-2000
 
Razvoj porezne uprave u Republici Hrvatskoj

Naručitelj: Ministarstvo financija RH

Voditeljica projekta: Katarina Ott, Institut za javne financije

Suradnici: Hrvoje Arbutina, Pravni fakultet, Zagreb
  Anto Bajo, Institut za javne financije
  Predrag Bejaković, Institut za javne financije
  Ružica Brčić, Ministarstvo financija
  Zoran Jančiev, Ministarstvo financija
  Mirjana Jerković, Institut za javne financije
  Dubravka Jurlina-Alibegović, Ekonomski institut Zagreb
  Ivan Koprić, Pravni fakultet, Zagreb
  Evan Kraft, Hrvatska narodna banka
  Mirela Mikić, Institut za javne financije
  Katarina Ott, Institut za javne financije

Sažetak projekta

Projekt "Razvoj porezne uprave u Republici Hrvatskoj" sastoji se od niza radova kojima je obuhvaćena teorija i praksa poreznih uprava u suvremenim zemljama, povijest razvoja porezne uprave i suvremena porezna uprava u Hrvatskoj, neka normativna i organizacijska pitanja, problemi fiskalnog nadzora, fiskalne decentralizacije i troškova ispunjavanja poreznih obveza.

Suvremene porezne uprave teže jačoj usmjerenosti poreznim obveznicima, specijalizaciji svojih službenika, neovisnosti od ministarstva financija i privatizaciji onih svojih djelatnosti što bi ih privatni sektor mogao obaviti bolje od državnog. Da bi se ostvarile te težnje u brojnim su zemljama pokrenuti procesi reformi poreznih uprava. U tim se reformama pokušavaju riješiti neki od ključnih problema kao što su niske plaće i s tim povezani problemi privlačenja kvalitetnih kadrova, podmićenost službenika, te složenost i nerazumljivost poreznih zakona. U većini reformi naglašava se funkcionalna organizacija porezne uprave, osnivanje posebnih službi za odnose s poreznim obveznicima, osnivanje posebnih službi za velike porezne obveznike, snižavanje troškova prikupljanja poreznih prihoda i sprečavanje porezne evazije.

Suvremena hrvatska porezna uprava organizirana je u skladu s najsuvremenijim teorijskim i praktičnim dostignućima. Zakon o Poreznoj upravi sadrži uglavnom iste odredbe kao i zakoni drugih suvremenih zakona. U praksi se ipak pojavljuju određeni problemi jer porezni službenici često ne postupaju po zakonima, već i po raznim pravilnicima, uputama i tumačenjima koja mogu, ali i ne moraju uvijek odgovarati onome što piše u zakonima.

Hrvatski Zakon o Poreznoj upravi usredotočen je na prikupljanje prihoda i represivno djelovanje prema poreznim obveznicima. Obveznici se u Zakonu ne tretiraju kao korisnici usluga Porezne uprave koji uz obveze imaju i određena prava. Da se to ispravi valjalo bi i statutarno naglasiti prava poreznih obveznika, potrebu uljudnog i promptnog opsluživanja obveznika, odgajati poreznike u duhu demokratskih načela i dobrih odnosa s građanima, te organizirati posebne službe za odnose s javnošću.

Poslovi suvremene porezne uprave vrlo su složeni pa valja neprestano poboljšavati kvalitetu i stručnost, ali ne i broj poreznih službenika. Stoga bi bilo dobro osnovati postdiplomski studij javnih financija, temeljito, često i trajno specijalistički obrazovati službenike za pojedinačne poslove, te pažljivije zapošljavati i raspoređivati pravno i ekonomski obrazovane službenike.

Iako hrvatska Porezna uprava nije posebice nezavisna, zasad ne bi trebalo preporučivati da izađe iz sastava Ministarstva financija. Dovoljno bi bilo razvijati njenu samostalnost unutar tog ministarstva, uz veće naglašavanje njene financijske samostalnosti. Porezna uprava trajno bi morala zadržavati određeni postotak ubranog poreza kako bi mogla samostalno utvrđivati visinu plaća i poticaja za zalaganje na radu, te ulagati u bolje obrazovanje i specijalizaciju službenika.

Dugoročno gledano, i u Poreznoj upravi je neminovna privatizacija onih djelatnosti što bi ih privatni sektor mogao obaviti bolje od javnoga (kompjutorski sustav, izdavanje i odašiljanje poreznih prijava i izvještaja o uplaćenim porezima, prikupljanje, slanje i pohrana dokumentacije, dopisivanje s obveznicima i slično). Pritom ipak treba paziti da se privatizacija ne odvija na štetu građana i da porezna uprava ne učini politički i civilizacijski korak nazad vraćanjem na zakupljivanje poreza.

I u Hrvatskoj prosječne plaće poreznih službenika zaostaju za plaćama u privatnom sektoru, ali i za plaćama dijela službenika u javnom sektoru. Stoga je neophodno posebno motivirati porezne službenike povećanjem plaća, daljnjim obrazovanjem, unapređenjem i nepristranošću u zapošljavanju. To se može postići zadržavanjem dijela prikupljenih prihoda koji će se usmjeriti u plaće, poticanjem zalaganja u radu i obrazovanja, ili osnivanjem posebnog fonda za nagrađivanje zaposlenih u skladu s rezultatima rada.

Ispitivanje reprezentativnog hrvatskog uzorka ukazuje na zabrinjavajuću uvjerenost javnosti u korumpiranost javnih djelatnika. Kako bi onemogućila tu pojavu i k tome opovrgla glasine o eventualnoj podmićenosti, Porezna uprava mora (1) onemogućiti postojanje velikih diskrecionih ovlaštenja svojih službenika, (2) organizirati poslove po funkcionalnom načelu tako da ima više mogućnosti provjera, (3) strogo kažnjavati svaku nepravilnost u radu svojih službenika, i (4) popravljati mišljenje javnosti o samoj službi (npr. osnivanjem posebne jedince za odnose s poreznim obveznicima).

Ni hrvatski porezni sustav nije pošteđen određenih složenosti, nejasnoća i nepreciznosti. Potreba da se što brže rješavaju svakodnevni problemi u primjeni tog sustava dovela je do pravilnika što ih donosi ministar financija, mišljenja Ministarstva financija, te provedbenih propisa što ih donosi Središnji ured Porezne uprave. Takve prakse su s vremenom postale izvorom prava, te prijete načelu zakonitosti i narušavaju pravnu sigurnost. Stoga valja preispitati sporna rješenja i razmisliti o eventualnom uvođenju pravno valjanih instituta prethodne rješidbe ili pismenih uputa.

Kako bi se poboljšala proizvodnost, djelotvornost, provjera i kontrola rada, suvremene porezne uprave u pravilu prihvaćaju funkcionalnu organizaciju poslova. Teško je reći je li hrvatska Porezna uprava organizirana po funkcionalnom načelu ili nije. Središnji ured Porezne uprave na razini službi i ispostava Zagreb na razini odjela organizirani su po funkcionalnom načelu. Odjeli službi Središnjeg ureda i odsjeci u ispostavama, međutim, nisu organizirani po funkcionalnom načelu. Stoga bi valjalo preispitati daljnje mogućnosti specijalizacije poslova i službi po funkcionalnim crtama na svim razinama hrvatske Porezne uprave.

Suvremena praksa usmjerenosti poreznim obveznicima navodi na potrebu osnivanja posebnih službi za odnose s poreznim obveznicima. I u Hrvatskoj bi se što prije trebala osnovati takva služba. Za početak bi se trebala osnovati barem u Središnjem uredu, a kasnije, po mogućnosti i na svim drugim razinama. Zadatak je službe da na najjednostavniji način upućuje obveznike kako da ispune i predaju porezne prijave. Cilj je postići bolje odnose s javnošću, povećati povjerenje u porezni sustav i u rad porezne uprave, smanjiti troškove ispunjavanja porezne obveze i olakšati čitav postupak.

Odlični rezultati u ubiranju i nadzoru obveznika koji donose najviše prihoda postižu se osnivanjem posebnih službi za velike porezne obveznike. Za početak bi takvu službu trebalo organizirati prvo u Središnjem uredu, a zatim i na ostalim razinama Porezne uprave. U toj bi službi trebalo okupiti najsposobnije i najiskusnije službenike, te ih posebno nagraditi kako ne bi došli u iskušenje da popuste podmićivanju velikih obveznika.

U protekle tri godine u Hrvatskoj je za svakih 1.000 ubranih kuna prosječno utrošeno 8,6 kuna. Bez preciznih procjena i usporedbi s drugim zemljama teško je reći radi li se o visokim ili o niskim troškovima ispunjavanja porezne obveze. Stoga je neophodno temeljito istraživanje visine troškova ispunjavanja porezne obveze u Hrvatskoj. Pritom valja procijeniti trošak (1) poreza na promet koji ostvaruje najviše proračunskih prihoda, (2) poreza na dohodak koji je drugi po redu, te (3) usporediti troškove ispunjavanja obveze poreza na promet s istom vrstom troškova PDV-a. Dobro promišljenim i odgovarajućim istraživanjima moglo bi se smanjiti porezni teret i možda čak i popraviti dojam o poreznoj upravi u javnosti. Lako da bi se moglo otkriti da je preveliko opterećenje na poreznim vlastima, a nedovoljno na poreznim obveznicima u usporedbi s drugim zemljama gdje su smanjivane porezne uprave i gdje postoje brojnija izuzeća.

Istraživanja same porezne evazije kao i stavovi javnosti o poreznoj evaziji u Hrvatskoj ukazuju na zabrinjavajuće razmjere i tendencije. Kako je bolje sprečavati uzroke, nego kažnjavati posljedice porezne evazije, hrvatskoj Poreznoj upravi može se pored uobičajenih i poznatih mjera ponuditi i neke dodatne savjete: (1) Porezni sustav bi trebao imati što manje izuzeća, odbitaka i povlastica. Na to treba posebno paziti pri uvođenju poreza na dodanu vrijednost, pri donošenju posebnih zakona o određenim kategorijama stanovnika, regijama, itd. (npr. oslobođena područja, otoci, invalidi, umjetnici). (2) Potreban je što učinkovitiji sustav nadzora, posebno nadzora velikih poreznih obveznika i po mogućnosti osnivanje posebnih službi za velike porezne obveznike. (3) Redovito se mora preispitivati sustav kazni i davati primjereni publicitet povećanju kazni. Možda bi bilo dobro kažnjavati zaista najkrupnije prekršitelje iz samog vrha političke vlasti i tako vratiti povjerenje u institucije i njihovu (politički) nepristranu kontrolu. Pritom ne smije biti politički motivirano da ne ispadne politička čistka. (4) I Porezna uprava sa svoje strane mora inzistirati na smanjivanju javne potrošnje koja bi se mogla smatrati rastrošnom ili nepravednom, (5) Potrebno je jačati ugled Porezne uprave uz stalno isticanje poštenja i usmjerenosti poreznom obvezniku. Za to je potrebno osnovati i posebne službe za odnose s javnošću. (6) Budući da Hrvatska već ima posebne identifikacijske brojeve poreznih obveznika, valjalo bi poboljšati suradnju sa sudovima tako da budu obvezni redovito dostavljati usklađene podatke Poreznoj upravi. (7) Potrebno je redovito procjenjivati i pratiti kretanje porezne evazije za sve relevantne poreze. (8) Posebno bi vrijedilo istražiti sociokulturnu analizu porezne evazije i usporediti je s rezultatima nadzornog rada Porezne uprave.

 
 
Naše stranice koriste kolačiće kako bi Vam omogućili najbolje korisničko iskustvo.
Prihvaćam kolačiće     Postavke kolačića