Tražilica
 
 
Istraživanja :: Dovršena istraživanja :: 1995-2000
 
Javni dug u Republici Hrvatskoj

Naručitelj: interni projekt Instituta
 
Voditelj projekta: Zoran Bubaš, Institut za javne financije

Suradnici: Ante Babić, Hrvatska narodna banka
  Anto Bajo, Institut za javne financije
  Zoran Bubaš, Institut za javne financije
  Sandra Švaljek, Ekonomski institut Zagreb

Javni dug možemo definirati kao akumulirana pozajmljena novčana sredstva države, odnosno sumu svih potraživanja koja prema javnom sektoru imaju njegovi vjerovnici u određenom trenutku. Ono što se financira zaduživanjem jesu akumulirani proračunski deficiti. Deficit nije ništa drugo nego višak proračunskih rashoda nad prihodima tijekom određenog vremenskog razdoblja. Neovisno o obuhvatu države te prihodima i rashodima iz kojih se računa, deficit je u konačnici obična razlika (ostatak). Stoga se utjecaj deficita (i javnog duga) na gospodarstvo i njihovo međudjelovanje s drugim ekonomskim veličinama nužno moraju u promatrati u kontekstu konkretne fiskalne politike.

Suvremena ekonomska znanost nema jedinstveno stajalište o fiskalnom deficitu i javnom dugu. Neujednačenost proizlazi iz različitog odabira pretpostavki na kojima se temelje modeli različitih škola. Općenito, razlikujemo kejnezijansku, rikardijansku i neoklasičnu školu o ekonomskim učincima fiskalnih deficita. Obzirom na “snagu” njihovih modela i empirijsku potvrdu, može se zaključiti kako rikardijansku paradigmu valja odbaciti ne samo iz teorijskih razloga, već i zato što ima vrlo malo dokaza u stvarnom ponašanju gospodarskih veličina; veći dio makroekonomskih empirijskih istraživanja pokazuje da deficit doista ima realne učinke. Što se tiče preostalih dviju škola, može se reći da neoklasična pruža teorijsku podlogu za analizu trajne komponente deficita, dok kejnezijanska daje okvir za analizu privremenih deficita. Njihov je osnovni nedostatak što prilikom izučavanja učinaka deficita i javnog duga na gospodarsku aktivnost u velikoj mjeri zanemaruju bitne elemente politike deficitnog financiranja: način financiranja deficita (financiranje emisijom duga ili monetarno financiranje), uzrok nastanka deficita (povećanje državne potrošnje ili smanjenje poreznih prihoda), strukturu poreznih prihoda i strukturu državne potrošnje, rok u kojem se provodi deficitno financiranje (osim neoklasične škole koja pravi razliku između trajnih i privremenih deficita) i jesu li egzogene politike anticipirane ili neanticipirane. Stoga neka novija razmatranja utjecaja deficita na gospodarsku aktivnost polaze od toga da je, u svrhu ocjene utjecaja fiskalne politike na agregatnu potražnju, potrebno izraditi model ekonomije i specificirati referentnu politiku (u odnosu na koju se neka politika može nazvati ekspanzivnom ili restriktivnom).

Veze između fiskalne politike, BDP-a i ostalih makroekonomskih varijabli promatrane su u okvirima kejnezijanskog modela zatvorene privrede (u obliku IS-LM modela) i Mundell-Flemingovog modela male otvorene privrede (u obliku IS-LM-BOP modela, odnosno IS-LM modela proširenog za vanjsku ravnotežu). Fiskalna ekspanzija (povećanje javne potrošnje G uz nepromijenjene poreze T) prema kejnezijanskom modelu povećava agregatnu potražnju i pomiče krivulju agregatne potražnje udesno, a time i IS krivulju u istom smjeru. Nakon svih razdoblja to dovodi sustav u konačnu ravnotežu, u kojoj je ravnotežni domaći proizvod veći nego prije, ravnotežni realni kamatnjak također, a ravnotežna razina cijena je viša nego prije (osim ako se privreda ne nalazi u situaciji visoke nezaposlenosti kada je krivulja AS vodoravna). U Mundell-Flemingovom modelu male otvorene privrede s nepotpuno zaposlenim izvorima (i proizvodnim faktorima), potpuno elastičnom krivuljom agregatne ponude, te statičkim očekivanjima tečaja i potpunom mobilnošću kapitala, učinci ekspanzivne fiskalne politike mogu se promatrati u dva (ekstremna) sustava tečaja. Kod potpuno fiksnog tečaja svi poremećaji vanjske ravnoteže manifestiraju se u bilanci plaćanja; kod potpuno fluktuirajućeg tečaja svi poremećaji vanjske ravnoteže manifestiraju se isključivo u promjeni tečaja. Može se pokazati da je fiskalna politika vrlo učinkovita u promjeni domaćeg proizvoda Y i kamatnjaka u oba sustava tečaja, s time da je djelotvornija što je mobilnost kapitala manja. Fiskalna ekspanzija u uvjetima potpune mobilnosti kapitala popravlja vanjsku ravnotežu - u sustavu fluktuirajućeg tečaja dolazi do aprecijacije, u sustavu potpuno fiksnog tečaja dolazi do suficita u općoj bilanci plaćanja. Uz potpunu nemobilnost kapitala fiskalna ekspanzija pogoršava vanjsku ravnotežu, što u sustavu fluktuirajućeg tečaja znači deprecijaciju, a u sustavu fiksnog tečaja deficit opće bilance plaćanja. Iz ovih različitih učinaka fiskalne ekspanzije na vanjsku ravnotežu ovisno o stupnju mobilnosti kapitala slijedi zaključak R. Mundella o problemu alokacije dva skupa mjera ekonomske politike (monetarne i fiskalne) na dva različita cilja ekonomske politike (unutrašnju i vanjsku ravnotežu) kako je fiskalna politika djelotvornija u postizanju unutrašnje ravnoteže.

Utjecaji ekspanzivne fiskalne politike, odnosno fiskalnog deficita i javnog duga na makroekonomske varijable mogu se proučiti kroz račune financijskih tokova, pri čemu se matrica tekuće privredne aktivnosti (stvaranja i primarne uporabe dohotka) dodatno proširuje za kapitalne transakcije institucionalnih sektora, odnosno uporabu štednje. Iz tekućih transakcija i kapitalnih transakcija sektora države može se sastaviti bilanca plaćanja države; na njezinoj lijevoj strani nalazi se tekući deficit države uvećan za inozemne potpore i ukupne investicije i kapitalne rashode (nešto vrlo blizu općeg deficita), dok je na desnoj strani nešto vrlo blizu računu financiranja tog deficita po sektorima. (Opći) deficit države financira se zaduživanjem kod institucionalnih sektora kućanstava, poduzeća, monetarnog i bankarskog sektora i sektora inozemstva. Zaduživanje kod svakog pojedinog institucionalnog sektora ima različite implikacije na makroekonomske varijable (osobito na financijske varijable, poput količine novca u opticaju i razine cijena). Ako se država zadužuje kod sektora kućanstava ili poduzeća (npr. izdavanjem vrijednosnih papira), osim efekta istiskivanja privatnih investicija takvo zaduživanje nema bitnog utjecaja na nominalne varijable poput razine cijena ili količine novca u opticaju. Zaduživanje kod sektora inozemstva unosi poremećaje na devizno tržište. Takvi pritisci na tečaj ovisno o brzini i veličini prijenosa na domaće cijene i tečajnom sustavu utječu i na monetarnu politiku, namećući joj razna ograničenja (npr. potrebu steriliziranja deviznih priljeva, promjene tečaja i cijena itd.). Ako država uzima kredite kod monetarnih vlasti, dolazi do povećanja primarnog novca (novčane baze), što preko novčanog multiplikatora povećava ukupnu ponudu novca i po užoj i po široj definiciji (M1 i M2/M4), što se (uz nepromijenjenu potražnju za novcem) “prelijeva” u povećanje ukupne razine cijena. Zaduživanje države kod bankarskog sektora bez viška slobodnih sredstava nema značajnije monetarne efekte, jer u kreditnom portfelju banaka dolazi samo do preraspodjele između nekih drugih kredita u korist države. S druge strane, ako bankarski sektor raspolaže viškom likvidnosti iznad obvezne rezerve, on se zaduživanjem države imobilizira; dolazi do sekundarnog kreiranja novca gdje se širi novčani agregati (M2, M4) povećavaju više od onih po užoj definiciji (M1). Povećanje ukupne ponude novca ne ispoljava se u tolikoj mjeri u smanjivanju kamatnih stopa na novčanom tržištu, ali povećanjem kredita za investicije i potrošnju te ukupne agregatne potražnje (uz nepromijenjenu agregatnu ponudu) ipak djelovati na cijene i na vanjsku ravnotežu.

Sama priroda fiskalnog deficita kao rezidualne veličine, kao i mogućnost da se on financira zaduživanjem i/ili emisijom novca, ograničava mogućnost uspostavljanja čvrste veze između fiskalnog deficita i rasta, te između deficita i većine realnih makroekonomskih veličina. Iako su ekonomisti uložili velik napor da deficitu pridaju svojstvo pozitivne, negativne ili neutralne pojave, u tome nisu imali velikog uspjeha. Mnoštvo teorijskih radova i provedenih empirijskih istraživanja ipak može pomoći da donesemo određene vrijednosne sudove. Zanimljivo je da su ti sudovi vrlo slični klasičnim stavovima o fiskalnom deficitu i javnom dugu kao kumulativu te veličine. Tako možemo zaključiti da fiskalni deficit može biti opravdan (iako ne i poželjan) u okolnostima izuzetnih potreba za javnim izdacima, kao i da deficit treba pretrpjeti kada se porezni prihodi privremeno smanje. Isto tako, zaključujemo da deficit može poslužiti u stabilizacijske svrhe, tj. kao instrument kontraciklične konjunkturne politike. S druge strane, kao mjera razvojne politike deficit je neuspješan; štoviše, deficitarno financiranje može usporiti gospodarski rast. Kao i fiskalni deficit, tako ni javni dug ne može biti instrument poticanja rasta, mada se može navesti vrlo velik broj razvijenih industrijskih zemalja s vrlo visokim udjelom duga u BDP-u. Ukoliko se ipak pokaže potreba za financiranjem javnih izdataka dugom, nositelji ekonomske politike pri uzimanju zajmova trebaju prosuditi može li gospodarstvo, u dugom roku podnijeti teret otplate duga. Nadalje, fiskalnu politiku tada treba usklađivati s monetarnom politikom ne dozvoljavajući pretjeran porast kamatnjaka. Osobito treba nastojati da se uzeti zajmovi iskoriste za projekte s izrazitim razvojnim djelovanjem. U svim je ostalim slučajevima politika deficitarnog financiranja i zaduživanja faktor rizika koji može ugroziti sadašnje i buduće funkcioniranje gospodarstva i njegov rast.

U užem smislu, (iz kuta fiskalne politike) javni dug se može promatrati kao sredstvo financiranja izdataka koji nisu pokriveni poreznim prihodima. Dva (u praksi) često korištena argumenta za opravdavanje strukturnog zaduživanja jesu: a) budući da koristi od dugotrajnih javnih dobara financiranih zaduživanjem imaju i buduće generacije, pravedno je da iste snose i dio tereta investicije; b) zaduživanje omogućuje financiranje više javnih investicija nego što ih je moguće financirati porezima. Doista, čini se nepravednim financirati infrastrukturne projekte (npr. izgradnju ceste) poreznim novcem današnjih poreznih obveznika, kada će u prednostima i koristima uživati i budući porezni obveznici (buduće generacije). Stajalište koje počiva na načelu ostvarenih koristi često se u javnosti smatra a priori ispravnim, što osobito ide na ruku političarima kada zagovaraju ili opravdavaju zaduživanje. Međutim, odgovor na pitanje o opravdanosti “međugeneracijske” raspodjele tereta prije svega je odgovor prevladavajućeg ekonomskog mišljenja[1][1], pri čemu se čini da je entuzijazam u zastupanju “opravdanosti” raspodjele tereta opadao s rastom javnog duga. Iako se u pravilu zaduživanje opravdava(lo) investicijskim potrebama, u današnjoj se razini zaduženosti u velikoj mjeri ogleda i rast potrošnje javnog sektora. Iz današnje perspektive može se zaključiti kako se javne investicije (za koje najčešće nitko ne lobira) rijetko poklapaju s dobro organiziranim i dovoljno glasno artikuliranim interesima različitih društvenih skupina. Rezultat “slabijeg” promicanja općeg interesa ogleda se upravo u prekomjernom rastu javnog sektora bez ostvarenog propagiranog cilja financiranja “nove” infrastrukture.

Uvođenje političko-institucionalnih čimbenika u raspravu o javnom dugu može se pripisati pripadnicima škole javnog izbora (Buchanan, Wagner, Brennan, Tullock i drugi). Predstavnici teorije javnog izbora nastanak fiskalnog deficita i javnog duga povezuju s racionalnim ponašanjem političara, koji jednako kao i ostali gospodarski subjekti maksimiziraju svoju korisnost. Njihova se korisnost ostvaruje reizborom, koji omogućuje održavanje moći i s njom povezanih koristi (npr. dohodak, društveni status i privilegije). Ključni čimbenik predstavljaju glasovi birača, pri čemu se pretpostavlja da povećano oporezivanje dovodi do gubitka glasova, a rast državnih rashoda do porasta broja glasova. U tom smislu se i ponašanje političara odražava na državni proračun: oni nastoje povećati državni proračun (odnosno iznos rashoda i prihoda) do one točke u kojoj su granični troškovi većeg poreznog tereta (izraženi brojem izgubljenih glasova) jednaki graničnom prinosu od većih rashoda (izraženom brojem dobivenih glasova). Prema tome, ukoliko je moguće da se rashodi financiraju zaduživanjem, političari mogu uvećati svoju korist, a da pritom ne snose nikakve troškove.

U literaturi se ponekad teorija javnog izbora promatra kao sastavni dio nove političke ekonomije, dok se u drugim slučajevima pravi razlika između teorije javnog izbora i nove političke ekonomije. Ipak, u slučaju odluka o javnom dugu teško je odrediti radi li se o političkim ili o ekonomskim odlukama. Školu javnog izbora u dijelu u kojem se ona bavi javnim dugom, možemo smatrati i integralnim dijelom nove političke ekonomije - tim prije što nova politička ekonomija za fiskalni deficit ne krivi isključivo političare, već i političko okruženje u kojem oni djeluju. U tom smislu, modeli nove političke ekonomije koji se bave javnim dugom mogu se prema temeljnim hipotezama podijeliti na: a) modele koji se temelje na tvrdnji da je oblik vlade osnovna determinanta veličine javnog duga, b) modele u kojima se javni dug smatra strateškom varijablom, c) modele u kojima se javni dug objašnjava kao posljedica međugeneracijske preraspodjele, ili d) prostorne razdiobe interesa, i e) modele koji naglašavaju važnost proračunskih institucija za veličinu fiskalnog deficita i javnog duga. Empirijska su istraživanja uglavnom nastojala ustanoviti stupanj povezanosti između održivosti fiskalne politike odnosno visine fiskalnog deficita i raznih političkih varijabli - demokracije, učestalosti promjene vlasti, stupnja političke kohezije te udjela lijevih stranaka u vladi. Nekoliko studija o vezi između razine fiskalnog deficita i stupnja demokratičnosti izraženog pomoću nekog indikatora političkog sustava pokazalo je da ta veza nije statistički značajna, te se ne može dokazati tvrdnja niti da su demokracije sklone fiskalnim deficitima, niti da autoritarni režimi ne pogoduju njihovom nastanku. Nasuprot tome, pokazalo se da su u objašnjavanju povezanosti između fiskalne politike i političkih institucija najuspješniji modeli s političkom nestabilnošću kao objasnidbenom varijablom, odnosno modeli koji polaze od pretpostavke da je javni dug element strategije za povratak na vlast. Zbog relativne uspješnosti u objašnjavanju razina fiskalnog deficita i javnog duga, vezama između fiskalnog deficita i političke nestabilnosti posvećen je velik broj empirijskih radova. novijih istraživanja iz tog područja. U svim najznačajnijim novijim istraživanjima pojavljuje se kao objasnidbena varijabla neka mjera političke nestabilnosti, najčešće pokazatelj učestalosti promjena vlasti ili mjera disperzije političke moći. Nedvosmisleni zaključak o stupnju povezanosti između fiskalnog deficita i političke nestabilnosti teško je donijeti, ali može se primijetiti da veća učestalost promjena vlasti, posebno ako se radi o redovnim promjenama vlasti, često povećava privlačnost financiranja zaduživanjem. S druge strane, razlika između zemalja u pogledu fiskalnih politika koje provode ne može se (presudno) objasniti samo stupnjem političke kohezije. Isto tako, empirija ne potvrđuje hipotezu da su lijevo orijentirane političke stranke manje zabrinute za razinu fiskalnog deficita.

Iz potrebe procjene fiskalnih posljedica političkih odluka i želje da se ograniči diskrecijska fiskalna politika, razina državne potrošnje te veličina proračunskog deficita, u novije vrijeme povećano je zanimanje stručnih krugova za primjenu tzv. fiskalnih pravila. Fiskalna pravila predstavljaju skup mjera poduzetih s namjerom smanjenja proračunskog deficita i državne potrošnje. U makroekonomskom smislu, fiskalna pravila predstavljaju ograničavanje fiskalne politike uobičajeno definirane pokazateljima ukupnog fiskalnog ostvarenja. Takva pravila obuhvaćaju fiskalne pokazatelje deficita, zaduživanja, duga ili njihovih glavnih komponenti, te se često iskazuju kao brojčana ograničenja njihovog udjela u bruto domaćem proizvodu. Brojčana ograničenja se najčešće postavljaju na veličinu proračunskog deficita.

Fiskalna pravila se utvrđuju unutar srednjoročnog makroekonomskog okvira fiskalne politike (3 do 5 godina). Zajedno sa srednjoročnim makroekonomskim okvirom fiskalne politike definiraju se ciljevi monetarne politike, te bilance plaćanja u skladu s procjenama kretanja ključnih makroekonomskih varijabli (npr. stope gospodarskog rasta i inflacije). Kako proračunski deficit ne bi uzrokovao makroekonomske neravnoteže, ukupna razina državne potrošnje mora biti u skladu s makroekonomskim okvirom. Utvrđivanje i primjena fiskalnih pravila na proračunski deficit mora biti praćeno s jasnom definicijom obuhvata javnog sektora. Na taj se način smanjuje manevarski prostor fiskalnim vlastima za proizvoljno korištenje državnog računovodstva isključenjem određene vrste rashoda iz tih pravila. U tom smislu fiskalna pravila najbolje je primijeniti na konsolidirani proračun opće države.

Zbog krutosti utvrđenih ograničenja proračunskog deficita i javnog duga, i neučinkovitosti brojčanih ciljeva uvjetovane sustavnim računovodstvenim problemima, suvremena literatura naglašava potrebu da se rasprava o fiskalnoj disciplini pomjeri od brojčanih ograničenja prema razmatranju uloge institucija u proračunskom procesu koji uključuje pripremu, odobrenje i izvršenje proračuna. Brojčana ograničenja mogu imati značajnu ulogu u ostvarenju fiskalne odgovornosti samo ako su prilagođena okviru za reformu proračuna i proračunskog procesa. U protivnom ona nisu učinkovita i mogu postati osnovom za “kreativno računovodstvo”, te općenito smanjiti transparentnost u proračunskom procesu. Dakle, učinkovitost primjene fiskalnih pravila izravno ovisi o institucionalnoj strukturi proračuna, te transparentnom djelovanju institucija u proračunskom procesu. U tom smislu se zemljama s velikim deficitom i velikom državnom potrošnjom predlaže proračunski proces s dominantnom pozicijom ministra financija. Iskustva zemalja Europske unije pokazuju da je tijekom sedamdesetih i osamdesetih u svim velikim državama uspješno ograničena državna potrošnja i smanjena razina proračunskog deficita upravo zahvaljujući strateškoj dominaciji ministara financija u proračunskom procesu.

U Hrvatskoj se u razdoblju od 1995. do 2000. godine povećava razina državne potrošnje te u 1999. godini iznosi 54 posto BDP-a. Postojeći pokazatelji rasta državne potrošnje ne pokazuju realno stanje, jer nisu procijenjene ukupne (stvarne) obveze države. Uključivanjem nepodmirenih obveza, ukupna javna potrošnja u Hrvatskoj iznosi i preko 60 posto BDP-a. Kako je mogućnost primjene fiskalnih pravila na konsolidirani proračun opće države izrazito ograničena nedostatkom podataka, za utvrđivanje mjere u kojoj deficit državnog proračuna prikazuje realnu sliku fiskalne pozicije države mora se koristiti konsolidirani proračunski deficit središnje države.

Proračunski deficit središnje države iznosio je u 1999. godini 2,8 mlrd. HRK. Konsolidirana bilanca ukazuje na izvanproračunske fondove kao izvorište deficita. Deficit izvanproračunskih fondova u razdoblju od 1994. do 2000. godine bilježi gotovo linearni rast, da bi u 1999. godini iznosio 13,17 mlrd. HRK. Istovremeno, državni proračun u konsolidiranoj bilanci središnje države ostvaruje suficit od 10,37 mlrd. HRK. Rebalansom u 2000. godini bi državni proračun u konsolidiranoj bilanci središnje države trebao ostvariti suficit od oko 6,9 mlrd. HRK. Međutim, u razdoblju od 1995. do 1999. godine transferi izvanproračunskim fondovima povećavaju se čak 12 puta. Za 2000. godinu bilo je planirano smanjenje transfera u odnosu na 1999. godinu, ali je umjesto toga rebalansom proračuna povećan planirani iznos ukupnih transfera na 11 mlrd. HRK, što je povećanje od gotovo 2,6 mlrd. HRK u odnosu na izvorni plan. Stoga je državni proračun na godišnjoj razini zabilježio suficit samo u 1998. godini, uglavnom zahvaljujući izdašnosti prihoda od PDV-a uvedenog iste godine. U svim ostalim godinama zabilježen je deficit, od toga najveći u 1996. godini (3 mlrd. HRK). Za 2000. godinu prvotno je planiran deficit od 1,27 mlrd. HRK. Međutim, rebalansom državnog proračuna u 2000. godini planira se do sada najveći ukupni deficit od 6,6 mlrd. HRK.

Za dobivanje realnije slike o proračunskom deficitu potrebno je osvrnuti se na prihode od privatizacije. Karakter jednokratnosti i neponovljivosti privatizacijskih prihoda upućuje na isključivanje te vrste prihoda iz analize proračunskog deficita. Pogled na stanje državnog proračuna uz isključene prihode od privatizacije pokazuje deficit tijekom cijelog razdoblja od 1995. do 2000. godine. Osobito se ističu 1999. godina (kada je ostvareni deficit iznosio 8,6 mlrd. HRK) i 2000. godina s planiranim deficitom od oko 9,5 mlrd. HRK. Rebalansom u 2000. godini se proračunski deficit povećava na oko 9,9 mlrd. HRK.

Tekući proračunski prihodi su u razdoblju od 1995. do 1999. godine pokrivali tekuće rashode; najveći tekući suficit ostvaren je u 1998. godini (7,13 mlrd. HRK), da bi već u slijedećoj godini zabilježio veliki pad. Ipak, od 1995. do 1999. godine tekuća bilanca proračuna bila je u suficitu, što znači da je tekućim proračunskim prihodima financiran dio kapitalnih rashoda. Stanje s tekućom bilancom se prema planu proračuna za 2000. godinu mijenja, te se očekuje tekući deficit od 3,87 mlrd. HRK. Međutim, rebalansom proračuna deficit tekuće proračunske bilance “penje” se na razinu od 5,4 mlrd. HRK. Takvo stanje pokazuje da tekući proračunski prihodi neće biti dovoljni za pokriće tekućih rashoda, što znači da država pridonosi sniženju nacionalne štednje.

Postojanje primarnog deficita pokazuje da ukupni manjak nije samo posljedica kamata, već da je i onaj dio rashoda na koje sadašnji nositelji fiskalne politike mogu utjecati veći od raspoložive veličine ukupnih prihoda. Do 1999. godine država je bilježila primarne suficite, što bi se moglo uzeti kao pokazatelj slabijeg pritiska na zaduživanje. Međutim, u 1999. godini državni proračun prvi puta bilježi primarni deficit od 423 mil. HRK, te je država prvi puta bila prinuđena za otplatu kamata duga koristiti nova zaduživanja. Iako se prema planu proračuna za 2000. godinu očekivalo ostvarenje primarnog suficita, jasno je kako će i u 2000. godini biti zabilježen negativni saldo primarne proračunske bilance.

Ograničenja rasta državnog deficita te potrošnje predstavljaju osnovne probleme s kojima se susreće sustav državnih financija u Republici Hrvatskoj. Između deficita i državne potrošnje postoji logična uzročno-posljedična veza te se bez njihovog zajedničkog razmatranja i praćenja ne može doći do suvislih prijedloga za njihovo ograničavanje. Svakako se kao ključno pitanje ograničenja rasta deficita ističe utvrđivanja uzroka (žarišta) deficita odnosno državne potrošnje. Međutim, u Hrvatskoj nije moguće na zadovoljavajući način primijeniti formalna ograničenja poput uravnoteženja prihoda i rashoda (kojim se ograničava ukupno zaduživanje države), ograničenja deficita u BDP-u, ravnoteže između tekućih prihoda i tekućih rashoda (zaduživanje koje je dozvoljeno samo za kapitalne investicije) ili ograničenja bruto ili neto obveza države u BDP-u i sl. Osnovni razlozi jesu nepostojanje pravovremenog i cjelovitog statističkog obuhvata opće države, zbog čega niti kvalitetna procjena deficita proračuna opće države nije moguća; sklonost podcjenjivanju veličine obveza proračunskih korisnika; nedostaci u praćenju, kontroli i ograničenju veličine potencijalnih obveza države (jamstava); nepostojanje sveobuhvatne procjene vrijednosti državne imovine te raspodjele nadležnosti i odgovornosti za upravljanje javnom imovinom, itd. Stoga svaka dugoročnija projekcija fiskalne politike ostaje bez stvarne praktične vrijednosti, a primjena srednjoročnog makroekonomskog okvira fiskalne politike bez uporišta. Umjesto globalnog utvrđivanja i ograničavanja proračunskog deficita primjenom fiskalnih pravila potrebno je pozornost usmjeriti na pojedine komponente državne potrošnje rješavajući žarišta korak po korak u dugoročnom okviru reforme proračunskog sustava.

Državni proračun je osnovni fond sredstava iz kojeg se transferima pokušavaju pokriti veliki deficiti izvanproračunskih fondova (prvenstveno mirovinskog i zdravstvenog fonda). S druge strane, deficiti državnog proračuna čine se izrazito problematičnim bez prihoda od privatizacije; oni predstavljaju jedinu nadu za održivu fiskalnu poziciju države. Stoga se čini osobito važnim utvrditi (stvarnu) vrijednost imovine, definirati upravljanje imovinom te redoslijed privatizacije javnih poduzeća. To su osnovne pretpostavke bez kojih se ne može očekivati amortizacijski učinak prihoda od privatizacije (ili kapitala) na potencijalne šokove koji se mogu očekivati s reformom izvanproračunskih fondova. Također, obveze državnog proračuna (odnosno proračunskih korisnika) treba utvrditi u cijelosti i rješavati ih izdavanjem dugoročnih vrijednosnih papira. Svim proračunskim korisnicima mora biti obvezno pravovremeno dostavljanje ažuriranih podataka; u Ministarstvu financija RH tada se (puno bliže realnom vremenu) može utvrditi tko, gdje, kako i zašto troši. Ako je već uočeno nezakonito korištenje sredstava i stvaranja obveza, nužno je i provođenje kaznenih odredbi Zakona o proračunu, te drugih sankcija za neracionalno trošenje sredstava. Drugim riječima, država se prema pravilima koja je sama postavila nikako ne smije ponašati kao prema mrtvom slovu na papiru, jer svojim primjerom utječe na ponašanje ostalih subjekata. U tom smislu, zakon o fiskalnoj odgovornosti mogao bi na jednom mjestu točno definirati obveze i odgovornosti.

Za cjelovitu kontrolu i upravljanje javnim izdacima nužnom se čini reforma proračunskog sustava i konačno oživljavanje državne riznice. Donosioci odluka (Vlada RH, Ministarstvo financija) moraju ubrzati sve radnje oko završetka projekta državne riznice. Između ostalog, na dnevni red treba staviti utvrđivanje veličine i nadzora nad sredstvima koja su “zapela” na nekom od brojnih računa države kod poslovnih banaka te njihov transfer na jedinstveni račun riznice u HNB. Kontrolu i nadzor nad sredstvima na jedinstvenom računu potrebno je nedvosmisleno i isključivo alocirati na jednu upravu u okviru Ministarstva financija RH (uprava za upravljanje gotovinom). Ustrojstvom koordinacijskog vijeća za upravljanje javnim dugom (HNB i Ministarstvo financija RH) započelo bi konačno zaokruživanje procesa upravljanja javnim dugom; ex ante orijentirano upravljanje javnim dugom omogućilo bi izbjegavanje konfliktnih situacija između ciljeva monetarne politike i potreba fiskalne politike. Jedan od preduvjeta provedbe navedenih prijedloga predstavlja prijelaz na državni financijski informacijski sustav koji bi pratio transakcije države i napuštanje dosadašnje prakse u kojoj su Zavod za platni promet i poslovne banke obavljajući plaćanja u ime i za račun države pratile transakcije javnog sektora. U tom smislu potrebno je utvrditi konačne rokove za prijelaz računa i plaćanja s bankovnih računa na jedinstveni račun riznice kod HNB.

Utvrđivanje jasnijeg organizacijskog ustrojstva riznice u Ministarstvu financija i podjele odgovornosti za obavljanje pojedinih poslova pretpostavlja odgovarajuća stručna znanja. Nužno je stoga i zapošljavanje novih kadrova te usavršavanje postojećih službenika u Ministarstvu financija, posebice na poslovima koje će biti u nadležnosti riznice.

Konačno, dosadašnja iskustva upućuju na potrebu veće političke podrške reformi proračunskog sustava, uz informiranje parlamenta i javnosti o poduzetim koracima u reformi, ostvarenim rezultatima i posljedicama provedbe reforme. Kako bi reforma proračunskog sustava imala karakter obveze sa utvrđenim rokovima za provedbu na listi prioriteta zakonskih rješenja moraju se naći novi zakon o platnom prometu, izmjene i dopune zakona o proračunu, zakon o javnom dugu te (već spomenuti) zakon o fiskalnoj odgovornosti.

Bitna razlika između privatnog i javnog zaduživanja jest da koristi i/ili štete koje mogu nastati zaduživanjem javnog sektora u konačnici pogađaju (bez iznimke!) sve građane jedne zemlje. Da bi se koristi maksimizirale, a moguće štete bile svedene na najmanju moguću mjeru, potrebno je definirati politiku javnog duga. Kao što dobro upravljanje predstavlja temelj poslovne politike poduzeća, tako i optimalna politika javnog duga mora polaziti od upravljanja javnim dugom. Zakonodavni okvir trebao bi pružiti upravo Zakon o javnom dugu. Primjerice, njime bi se (na jednom mjestu) mogli definirati pojam javnog duga; uvjeti i načini zaduživanja; ovlaštenja, nadležnosti i odgovornosti; kontrolni mehanizmi; učinkovito i odgovorno upravljanje dugom i novčanim viškovima; zaštita od rizika i sl.

U nedostatku takvog jedinstvenog zakonskog akta koji bi regulirao zaduživanje javnog sektora, problematika zaduživanja državnog proračuna, izvanproračunskih fondova i jedinica lokalne samouprave i uprave regulirana je različitim zakonima, od kojih se npr. Zakon o izvršenju državnog proračuna donosi na godišnjoj razini. Očito je kako pokušaj izravne ili neizravne kontrole zaduživanja javnog sektora putem Ministarstva financija predstavlja jedan od principa politike zaduživanja u Hrvatskoj: osim što je izravno odgovorno za zaduživanje državne razine, Ministarstvo financija neizravno kontrolira i zaduženje lokalne države i izvanproračunskih fondova.

Shodno principu, država bi trebala biti zainteresirana i za kontrolu zaduživanja gospodarskih subjekata u svom većinskom vlasništvu. Međutim, kako te pravne osobe nisu obuhvaćene proračunom, interes Ministarstva financija za njihovo zaduživanje bio je gotovo marginalan. Stoga je i Zakonom o izvršavanju državnog proračuna uobičajeno utvrđena obveza pribavljanja suglasnosti Ministarstva financija za zaduživanje pravnih osoba u većinskom državnom vlasništvu predstavljala uglavnom formalnost.

U izravnoj vezi s navedenom problematikom zaduživanja pravnih osoba u državnom vlasništvu jesu državna jamstva. Budući da se radi tek o potencijalnim obvezama a ne izravnom zaduženju, u hrvatskoj praksi bio je zamjetan osobito “ležeran” odnos prema izdavanju državnih jamstava. Obzirom na hrvatske gospodarske prilike, osobito važnim čini se pitanje o tome da li i u kojoj mjeri preuzeta jamstva države služe poticanju izvoza, investicija, obnove, razvoja, itd. ili pokrivanju financijskih potreba problematičnih poduzeća. Stoga kriteriji koje mora zadovoljiti tražitelj jamstva moraju biti jasni i dostupni javnosti, a mogućnosti diskrecijskih (političkih) odluka svedene na minimum. Pri utvrđivanju kriterija, dobar bonitet tražitelja jamstva mora biti na prvom mjestu, jer u nijednoj normalnoj zemlji državno jamstvo nije instrument sanacijske politike, već politike poticanja investicija, izvoza i sl.

U pokušaju obuhvata javnog duga prema definiciji javnog sektora po GFS-u (država, lokalne jedinice uprave i samouprave, izvanproračunski fondovi) kao izvori podataka služe isključivo Ministarstvo financija RH i Hrvatska narodna banka. Iako nepostojanje jedinstvene i pouzdane baze podataka čini obuhvat zaduženja hrvatskog javnog sektora prilično kompliciranim, zahvaljujući kombinaciji podataka HNB i Ministarstva financija moguće je relativno precizno utvrditi ne samo stanje duga, već i njegovu strukturu. Općenito uzevši, kod preklapajućih podataka treba dati prednost HNB, čija se statistika čini znatno vjerodostojnijom od one Ministarstva financija. Za razliku od statistike Ministarstva financija koja kako kod unutarnjeg, tako i kod vanjskog duga javnog sektora ostavlja mnoga pitanja otvorenim i gotovo da ne omogućuje saznavanje relevantnih podataka, statistika HNB može se u tom smislu opisati uzornom i otvorenom prema korisniku. Ministarstvu financija RH osobito se može prigovoriti da do danas nije objavilo cjelovite podatke o javnom dugu, iako ga čl. 35. Zakona o proračunu obvezuje na vođenje popisa javnog duga. Zaključak koji se nameće jest da: (a) od donošenja Zakona o proračunu 1994. godine u Ministarstvu financija RH nije napravljen cjeloviti popis javnog duga, ili (b) podaci su poznati, ali se ne iznose u javnost.

Podaci o stanju javnog duga u proteklom petogodišnjem razdoblju ukazuju na slijedeće značajne momente: a) unutarnji dug izvanproračunskih fondova porastao je u apsolutnom iznosu od 1996. do 2000. godine gotovo 130 puta; b) obveze lokalne države prema poslovnim bankama zabilježile su porast od preko 500 posto; c) promatrano u USD vanjski javni dug porastao je za 66,3 posto, a u kunskoj protuvrijednosti čak za 144 posto; d) trend smanjivanja unutarnjeg duga (koji traje od početka devedesetih godina) “lomi” se na 1998. godini. Međutim, iz kretanja udjela javnog duga u BDP-u proizlazi zaključak kako razina javnog duga u Republici Hrvatskoj u usporedbi s drugim europskim zemljama i maastrichtskim kriterijem za ulazak u Europsku monetarnu uniju nije nužno zabrinjavajuća. Ipak, činjenice koje bi donosioce odluka trebale pobuditi na povećani oprez jesu: a) gotovo linearni rast udjela vanjske komponente duga u ukupnom dugu središnje države tijekom proteklih pet godina; b) u 2000. godini na inozemni javni dug otpadaju gotovo dvije trećine ukupnog javnog duga Republike Hrvatske. Proširenjem dužničkog okvira s javnog sektora na razinu inozemne zaduženosti cjelokupnog nacionalnog gospodarstva razlozi za zabrinutost rastu (osim duga države tj. javnog sektora obuhvaća se i zaduženje banaka, poduzeća i stanovništva). Uz ukupni vanjski dug od 9,9 mlrd. USD (stanje koncem lipnja) i očekivani BDP u 2000. godini od 19,146 mlrd. USD, “teret” kojim ukupni vanjski dug opterećuje tekuću ekonomsku aktivnost iznosi oko 50 posto. To je gotovo dvostruko veći udio ukupnog vanjskog duga nacionalnog gospodarstva u BDP-u nego 1996. godine, kada je iznosio oko 27 posto. Povećanjem duga rastu i izdaci za plaćanje kamata: od 1996. godine do 2000. godine ukupni izdaci državnog proračuna za plaćanje kamata više su nego udvostručeni. Drugim riječima, teret duga raste: dok je 1996. godine otprilike svaka 24. kuna poreznih prihoda otišla za plaćanje kamata, u 2000. godini morala se u tu svrhu izdvojiti svaka 15. kuna prikupljenih poreznih prihoda.

Vjerovnička struktura javnog sektora ne ukazuje samo na načine financiranja, već i na važnost javnog sektora kao dužnika u gospodarstvu. Najvažniji vjerovnici jesu: (a) monetarne institucije (središnja banka i poslovne banke), (b) domaći nebankarski sektor i (c) inozemstvo. Poslovne banke najvažniji su vjerovnici javnog sektora u zemlji. Potraživanja od "opće" države iznosila su krajem kolovoza 2000. godine oko 17 posto sveukupne aktive hrvatskih poslovnih banaka. Obveza po primljenim kreditima opće države prema poslovnim bankama iznosila je 3,61 mlrd. HRK, što čini oko 6,5 posto ukupno odobrenih kredita poslovnih banaka u zemlji. Krediti nisu jedini oblik potraživanja poslovnih banaka od države; ako se izuzmu obveznice za sanaciju banaka, u bilančnoj aktivi poslovnih banaka nalazi se i najveći dio domaćeg javnog duga u obliku vrijednosnih papira. Kreditni odnosi središnje banke i javnog sektora odvijaju se u okvirima kratkoročnih i dugoročnih kredita državnom proračunu. Prema Zakonu o Hrvatskoj narodnoj banci (NN 35/1995), HNB može državnom proračunu odobriti kratkoročne kredite do ukupnog iznosa koji ne prelazi 5 posto državnog proračuna i koji moraju biti vraćeni do kraja tekuće proračunske godine. Zabrana dugoročnog zaduživanja kod HNB nije izričito utvrđena u hrvatskom zakonodavstvu. Štoviše, Vlada može dugoročno zaduživanje državnog proračuna realizirati donošenjem uredbi sa zakonskom snagom. Državni proračun zaduživao se od 1992. godine kod HNB četiri puta na rok duži od jedne godine. Prema podacima Ministarstva financija RH, svi su dugovi do kraja 1997. godine vraćeni ( neki i prije dospijeća). U razdoblju od 1997. do 2000. godine nije zabilježeno dugoročno kreditiranje države od strane HNB. Nebankarski sektor u zemljama s razvijenim financijskim tržištem čini uglavnom skupina tzv. institucionalnih (nebankarskih) ulagača u koje ubrajamo npr. osiguravajuća društva, mirovinske fondove, investicijske fondove. U Hrvatskoj je uloga nebankarskog sektora kao vjerovnika javnog sektora još uvijek simbolična. Domaći nebankarski sektor tek se treba razviti u aktivnog sudionika na financijskom tržištu. Taj proces podrazumijeva osnivanje investicijskih fondova, pretvaranje privatizacijskih investicijskih fondova u zatvorene investicijske fondove, provođenje mirovinske reforme i osnivanje obveznih i dobrovoljnih mirovinskih fondova. Od njih se očekuje da će poštujući načelo "sigurnih" ulaganja dio prikupljene štednje staviti na raspolaganje javnom sektoru. Najvažniji vjerovnici u inozemstvu su službeni kreditori (IBRD, EBRD) i sudionici međunarodnih financijskih tržišta (banke, investicijski fondovi, osiguravatelji i sl.).

Iz raspoloživih podataka zaključujemo da gotovo cjelokupni unutarnji dug opće države po osnovi vrijednosnih papira dolazi od državne razine. U vrijednosnim papirima utjelovljeni dug izvanproračunskih fondova i lokalne države je zanemariv: on je u 2000. godini iznosio tek 0,23 posto duga opće države u vrijednosnim papirima. Bankarski kredit bio je de facto jedini instrument financiranja izvanproračunskih fondova i lokalne države. U strukturi vrijednosnih papira prema ročnosti prevladavaju dugoročni instrumenti; krajem 1999. godine stara devizna štednja, velike obveznice i obveznice za sanaciju banaka činile su 99,8 posto ukupnog duga po dugoročnim vrijednosnim papirima državne razine. Kratkoročni vrijednosni papiri (trezorski zapisi i instrumenti tržišta novca) postaju sve značajniji (i opasniji?) instrumenti financiranja države. Strukturu inozemnog javnog duga sredinom devedesetih godina odredili su pregovori s Pariškim i Londonskim klubom. Nakon 1996. godine i prvog pojavljivanja Hrvatske na međunarodnom tržištu sindiciranih kredita te dobivanja investicijske kreditne ocjene početkom 1997. godine, redaju se izdanja obveznica hrvatskog javnog duga na međunarodnom financijskom tržištu. U razdoblju od 1997. godine do sredine 2000. godine Republika Hrvatska je na međunarodnom financijskom tržištu realizirala ukupno šest izdanja obveznica Dok je 1996. godine dug po kreditima činio 64 posto duga po obveznicama, sredinom 2000. godine taj je omjer iznosio oko 43 posto.

Visoki udio domaćeg duga denominiranog u stranoj valuti i visoki udio vanjskog duga u strukturi ukupnog duga države objašnjavaju kako gospodarski čimbenici (npr. niska razina domaće štednje; značajni udio obveza prema javnim kreditorima; nerazvijeno tržište i nedostatak domaćih, osobito dugoročnih instrumenata), tako i pokazivanje odlučnosti donosioca odluka u čuvanju stabilnosti tečaja ili cijena. Rado isticani argumenti Ministarstva financija RH u prilog zaduživanja u inozemstvu jesu niža kamata i dobar kreditni rejting zemlje. Međutim, u usporedbi s domaćim troškovima financiranja, niži troškovi u inozemstvu ne trebaju se promatrati tako isključivo i ograničeno. Osim što se u nominalnoj kamatnoj stopi u inozemstvu zasigurno ogleda i pretpostavka inozemnih ulagača o bezuvjetnoj prednosti njihovih potraživanja nad domaćim potraživanjima, s porastom vanjskog duga raste osjetljivost investitora na potencijalne promjene ključnih makroekonomskih pokazatelja zemlje. Isto tako vrijedi da financijske reforme u zemlji nisu provedive ako država sama nije voljna platiti tržišnu kamatu na svoj dug. Pri tome država mora računati s kratkoročnim gubitkom koji proizlazi iz viših kamatnih stopa; taj “gubitak” koji se javlja kod prvih izdanja dugoročnih instrumenata država treba shvatiti kao cijenu budućeg dugoročnog pristupa tržištu uz “prihvatljivije” prinose.

Nastanak (dobro) funkcionirajućeg i reguliranog tržišta sa mnoštvom sudionika jest evolucijski proces koji u Hrvatskoj (u usporedbi s drugim zemljama u tranziciji) kasni. Karika koja nam nedostaje jest upravo tržište javnog duga, koje predstavlja podlogu za razvoj tržišta korporativnih obveznica i swap tržišta, pruža alternativu bankarskom kreditu i depozitu, omogućuje kvalitetnije kolateraliziranje kreditnih poslova i veću fleksibilnost središnje banke u vođenju monetarne politike, te kroz upoznavanje stanovništva i gospodarskih subjekata s tržišno sposobnim dužničkim instrumentima razvija financijsku kulturu zemlje. Upravo stoga što taj proces mora biti višestruko ubrzan kako bi se približili zemljama s dugogodišnjom tržišnom tradicijom, nužni su službena potpora i aktivnija uloga donosioca odluka. Javni sektor svojim zaduživanjem mora poslužiti kao uzor ostalim sudionicima na tržištu, postaviti norme za izdavanje vrijednosnih papira, a putem vlastitog upravljanja dugom i programiranjem može neizravno osiguravati likvidnost tržišta.

Osim tržišne sposobnosti postojećeg duga, sustava upravljanja javnim dugom i širenja baze tržišnih sudionika potrebno je i oživljavanje odgovarajuće suradnje između Ministarstva financija i HNB. Sa stajališta razvoja tržišta ta je suradnja osobito važna, budući da su Ministarstvo financija i HNB prisutni na istom (novčanom) tržištu s različitim instrumentima (blagajnički zapisi i trezorski zapisi). Koordiniranje ciljeva, instrumenata institucionalnih i operativnih pravila između upravljanja javnim dugom i monetarnog managementa nisu bitni samo zbog izbjegavanja potencijalnih sukoba nadležnosti. Zajedničkim djelovanjem na ostvarivanju zajedničkih ciljeva, razmjenom informacija i tehničkom suradnjom može se ubrzati proces izgradnje tržišta, poticati njegov razvoj, proširiti manevarski prostor kako fiskalne tako i monetarne politike, poticati dugoročnu štednju i podržavati makroekonomsku stabilnost.

Održivost sadašnje politike zaduživanja države u dugom roku postalo je jedno od središnjih pitanja u istraživanju javnog duga neke zemlje. Simulacija kretanja javnog duga i testiranje održivosti politike zaduživanja u Republici Hrvatskoj ukazuju na slijedeće:

  1. Iz simulacija je vidljivo da u slučaju rasta BDP-a od 1 posto i 2 posto godišnje u promatranom razdoblju do 2005. godine postoji problem s kroničnim i vjerojatno neodrživim tekućim deficitom, dok granični slučaj predstavlja scenarij s rastom realnog BDP-a od 3 posto. Ako bi u projekcijskom razdoblju realni BDP rastao po stopama višim od 3 posto, prema našim simulacijama ne bi bilo većih problema u održanju tekuće ravnoteže središnje države. Prema našim pretpostavkama ono što vrijedi za tekući deficit vrijedi i za ukupni deficit središnje i konsolidirane središnje države. Naravno, ove rezultate treba uzeti sa rezervom, između ostalog i zbog zanemarenih problema stacionarnosti varijabli i kratkoće serija.
  2. Rezultati testiranja stacionarnosti fiskalnih varijabli pokazuju da održivost fiskalne politike u Republici Hrvatskoj u proteklih pet i pol godina nije dovedena u pitanje. S vjerojatnošću od 95% kod svih se testiranih varijabli može odbaciti nulta hipoteza da te varijable imaju jedinični korijen. Iako su testovi pokazali nepostojanje jediničnih korijena uz varijablu s vremenskim pomakom, negativni predznak koeficijenata uz trend varijablu u svim modelima u kojima je uključena trend varijabla upozorava na rast (po apsolutnoj vrijednosti) razine mjera deficita u vremenu, a samim time navodi i na sumnju u održivost fiskalne politike. Stoga i ove rezultate treba uzimati s dosta opreza, jer mnogo više govore o fiskalnoj politici u prošlim razdobljima nego u budućnosti. Njihova osnovna poruka sastoji se u tome da, ako država želi i dalje ostati u zoni održivosti fiskalne politike, tada mjere deficita u budućnosti ne bi smjele odstupati od onih ostvarenih u promatranom razdoblju.

Općenito uzevši, ako se pridržavamo definicije po kojoj je deficit (ili dug) održiv ako ne izaziva potrebu promjene fiskalne politike, tada dugotrajnije razdoblje deficita zasigurno mijenja karakter fiskalne politike i ugrožava makroekonomsku stabilnost. U tom smislu ovogodišnje kretanje ukupnog i tekućeg deficita na mjesečnoj razini mora potaknuti donosioce odluka na razmišljanje o promjenama.

Projekt je izrađen u Institutu za javne financije u prosincu 2000.

Rad je u cijelosti objavljen u časopisu Financijska teorija i praksa, br. 1/2001.

 
 
Na vaše računalo pohranili smo kolačiće (cookies) kako bi vam pružili bolje korisničko iskustvo.
Smatra se da je korisnik pristupom na stranice www.ijf.hr dao svoju privolu na korištenje kolačića. Više informacija